中评社╱题：“二轨路径：澳门社会治理多元的再释义与再赋能” 作者：杨迪雅（澳门），澳门科技大学社会和文化研究所博士资格候选人；于茗卉（香港），香港中文大学（深圳）人文社科学院研究员；郝雨凡（香港），香港中文大学（深圳）校长讲座教授、澳门科技大学社会和文化研究所特聘教授
【摘要】学界一般认为澳门社会治理源于葡萄牙殖民统治时期的“华洋分治”模式。鉴于此，本文提出葡萄牙政府与明清政府在各自国内政治上的特殊性造就了二者在澳门地区治理处于低整合状态，形成了政府权力控制收缩的“缝隙效应”；而外来移民文化的嵌入奠基了澳门多元社会结构形态，又造就了以民间社团为代表的民间自治模式的兴起。这两点共同形成了实施意义上的澳门政府治理与民间自治的二轨路径，这正是澳门社会治理模式的核心。回归以降，“一国两制”框架下澳门社会治理的二轨路径呈现政府主导与社团高度自治的协调关系，让澳门社会文化变得更加多元、包容、和谐，也丰富了人类文明新形态的实践经验。
一、多元文明延续与有效社会治理
全球化时代，人类文明发展到前所未有的新高度。不同文明共生、交融成为时代的基本特征。一方面，全球化背景下不同区域文明的交流与融合打破时间和空间的限制，促进了物质文明积累飞速发展，特别是近年来，虽然在疫情、地缘政治风险等挑战下，全球GDP总量还是在百万亿美元上下浮动，以中国、印度等为代表的新兴经济体总体持续增长在4%以上，保障了物质文明的持续稳定和繁荣发展；〔1〕另一方面，“异域文明”的曝光强化了个体对自身文明的认知，激烈的社会竞争也让个体更加愿意回归以族群、国家为基础构建的团体当中，寻求安全感和归宿感。极端情况下，某些个体把其他文明视为异端，把自身周围的社会问题、国家问题归结为“文明入侵”，主张采取暴力手段维护自己文化和文明的“纯洁性”，从而发动恐怖主义袭击，这也成为当今国际社会不稳定的因素之一。在国际政治经济格局加速变动之际，历史幷未终结，人类文明始终追求着和平与发展，全球治理理念的维度和内涵要义也重新得到国际社会的重视。
社会治理理论作为公共治理理论的重要组成部分，尽管在不同社会关系、制度框架、制度参与、文化背景下有不同的诠释和现实意义，但其内涵核心都在于解释治理秩序上社会不同行为体间权力的“分配”与“制衡”，实现所谓的社会平等，从而与文明发展相辅相成〔2〕。历史地看，尊重文明多元化发展的治理模式才是保障社会稳定、繁荣可持续的有效路径。中华传统文化文明的源远流长与有效的社会治理经验就是一组很好的例子。在传统社会，中国社会治理模式有两个典型的解释，一是费孝通先生将其解读为“双轨政治”下的基层社会自治格局，即皇权下到地方上的无为主义与地方绅权礼治的幷行模式，主要是为防止中央官到地方上滥用权力，又能维护当地社会的传统风貌和基本秩序〔3〕；二是梁漱溟先生将其描述为一种伦理本位的社会建构，即伦理道德观念与自然经济极度耦合的状况下形成的社会稳定与和谐〔4〕。但这两种解释都基于一个前提基础，即中华传统文化文明还未受到外来文明的冲击，社会治理仍在一种相对封闭的社会环境中进行。从经验来说，殖民社会中本土文明与外来文明之间往往会存在强烈的现实挑战或者激烈的社会斗争，呈现本土文化衰退甚至被吞噬现象，有一种强烈的文明冲突“宿命”。截然不同的是，澳门，既传承了中国传统文化文明，又作为葡萄牙曾经的“殖民地区”，在经历了一定的冲突、协调后形成了各放异彩的多元族群文化共生、繁荣局面。群族间互相独立却又在岛上共同生活而互相渗透，在保持各自文化的特点时又对立统一地融合，不仅在几百年的发展之中实现了文明的延续和繁荣，还形成了一种多元文化互相嵌入的人类文明新形态。
基于澳门社会治理模式的变迁与多元文明的延续提出本文的核心问题，澳门社会治理是在怎样的政治、经济、社会条件下达成文明的延续与繁荣？有学者认为，澳门治理模式的实质“是在承认与保护各族群对自身文化存在与延续的需求之基础上，通过建立统一的制度规范与引导社会不同族群通过平等合理渠道表达自身文化要求，幷努力将不同族群与文化纳入‘澳门人’这个大框架中和谐幷存的现实进程”。〔5〕在四百年间的发展之中，也正是这种治理模式的特殊性造就了澳门成为打开中国与世界不同文明交流的门户之一，将其社会的核心价值逐步演化成为“为容忍、承认、尊重以及由此产生的信任、合作、互助、共同承担和社会责任感”。〔6〕结合本文的核心问题，这种治理模式的特殊性又是如何在历史进程中演变的？其中是否涉及其他地区没有的条件和因素？
综合上述问题，本文提出在历史进程下，葡萄牙殖民政府与明清政府在各自国内政治上的特殊性造就了澳门地区治理的低整合状态，形成了政府权力控制收缩的“缝隙效应”〔7〕；同时，外来移民文化的嵌入奠基出澳门多元社会结构形态，也造就了以民间社团为代表的民间自治模式，幷影响至今。在贯通中西、多元文化共存发展的背景下，澳门的治理模式又进一步造就了澳门各民族“兼容幷包”“共荣共生共处”的“善治”格局，推动了人类文明新形态的建设。
二、澳门“低整合”政府治理与民间社团的崛起
从16世纪中叶葡萄牙人租赁、居住、占领澳门再到澳门回归，澳门的治理主体经理了“中-葡-中”的转变。因为政府治理层面的不稳定、制度混乱等问题影响到了澳门多元群族间的基本生活和利益诉求，让澳门政府-社会关系出现了一个权力真空，即社会治理生态不得不依靠民间力量来维持平衡，也为澳门社会治理多元主义打下历史基础。
（一）葡萄牙殖民管制期内澳门“低整合”政府治理形成
从微观角度来说，无论是明清政府时期，还是葡萄牙殖民管制时期〔8〕，中国从未真正意义上放弃对澳门的主权和治权，也造成了澳门实际意义上的双重治理主体，且由于资源和双方力量的不对等，双重治理主体之间又形成了治理上的来回拉锯，造成了实质上的“低整合”政府治理阶段。本文认为可以分为三个不同阶段：
第一阶段：中方治理为主，葡方拉锯式试探（1557-1840年）
作为中国最早对外的海上门户之一，对于澳门治权的争夺就起源于其优越地理位置带来的商贸价值。该阶段的治理以中方为主，主要判断点在于葡方在治权上的试探，而主权和实际治权控制在明、清两朝中央政府手中。
1557年，葡萄牙人为获得澳门南部的居住权以每年500两白银与明朝当地政府进行租赁交易，随后在1583年未经明廷的同意成立澳门议事会管理葡人社区事务〔9〕。1616年到1783年间，葡萄牙前后派驻50多任澳门总督，幷一直扩充甚至强化总督在澳门的权力自由度。面对葡萄牙人膨胀的野心，明廷乃至清廷其实一直都有对葡萄牙人进行严格管治。例如葡萄牙人不能买卖土地、每年需缴纳500两白银给予当地政府为地租、房屋修建须经过明政府批准，甚至摧毁葡萄牙人自行修建的城墙，限定只能居住在澳门南方，且由果阿亲王管辖。为完善对居澳外国人的管理，还有两个标志性事件是：1685年成立的粤海关，在澳门执行关税主权；及1749年的治澳法令《澳夷善后事宜条议》十二条。
第二阶段：葡方治权确立，中方有心无力（1840-1910）
这一阶段中-葡在澳门权力争夺地位的演变有两方面原因：一是鸦片战争以后清朝政府在内忧外患下国势由盛转衰；二是1842年，清政府与英国签订《南京条约》割让香港岛后，葡萄牙趁火打劫，以期夺取控制澳门。1844-1864年期间，澳督亚马留（Jo.o Maria Ferreira do Amaral ）推行一系列殖民统治政策，即“有偿自治”，葡萄牙向清政府纳租，但对澳门华籍居民征收地租、人头税和不动产税，把对葡萄牙居民实行的管治权，扩大到华籍居民；1849年开始，亚马留停止向清政府缴付地租银，幷限令大清帝国海关撤出澳门，造成既成事实的管辖权扩张。
从法律意义上说，葡萄牙人幷不能有效行使主权，广东官员依旧掌握了大部分澳门居民的刑事和民事权，这就造成了1864-1887年间中葡关于澳门政治法律地位的谈判。而清廷这个时期面临的最大问题是财政危机，为谋求澳门地区经商稳定和鸦片税利，在回避澳门主权问题下，清政府最终与葡萄牙在1887年签订《中葡和好通商条约》，正式确认葡萄牙永居管理澳门的权利，也成为了澳门社会发展的历史转折点。
第三阶段：中方逐步恢复治权，葡方略有反复但节节败退（1910-1979）
20世纪以后，中-葡在澳门治权关系上发生变化的主要原因有二：一是中葡两国政制皆发生变动，从而涉及到的政治、经济、社会发展及主权归属问题；二是葡萄牙政府因为内部斗争而无暇顾及对澳的控制问题。
辛亥革命后，国民党政府致力废除一切不平等条约幷收回澳门，但由于英国从香港向澳门派出战舰施压等原因，澳门的主权问题再次搁置，不过推动了关税自主和领事裁判权，且在1927年建立国民党澳门支部。
1945年日本宣布无条件投降之后，时任中国驻葡大使张谦要求里斯本政府放弃葡萄牙在华领事裁判权。中华人民共和国成立后更是加速了收复澳门的历程。经过中葡多次谈判，澳门最终于1999年实现回归。实质意义上，在这80年以来，葡萄牙几乎没有对澳门制定出任何行之有效的特殊政策和管理措施。
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