中评社╱题：“1988年以来缅甸外交政策：调整与本质” 作者：杨芳芳（郑州），郑州大学历史学院讲师
【摘要】自1988年以来，缅甸的对外政策从“亲密友华”转变为“大国平衡”外交。本文旨在揭示缅甸调整外交政策的根本动因、内在逻辑和演变机理。首先，无论是新军人政府还是议会政府，融入国际社会幷获取投资援助一直是缅甸外交政策调整的根本动因和出发点。其次，保持外交上的灵活性幷尽量与各大国保持友好关系是缅甸对外交往的内在逻辑和传统政策。第三，缅甸外交政策的演变机理是国内政治变迁引发国际环境变化，二者相互作用从而引发缅甸对外政策的调整。虽然缅甸的国内政权性质对其外交政策有一定影响，但二者幷非直接相关。缅甸在面对西方压力时倾向于亲近中国，压力减小时回归中立，这种摇摆体现了缅甸对外关系自主性和根据形势自主调整外交政策的能力。
缅甸1948年独立后，确立了中立的外交政策，无论是吴努政府主张的积极中立外交，还是奈温政府采取的消极中立外交，都严守中立原则。到了1988年，新军人政府对外政策被迫转向“亲密友华”。随着缅甸的政治转型，登盛政府与昂山素季政府转向了“大国平衡”外交政策。2021年敏昂莱军政府上台后，缅甸对外政策又一次站在了十字路口，可能会转向与中国建立更紧密的关系。
一、新军人政府与“亲密友华”政策的外交转向（1988-2010）
“1988年事件”后，苏貌将军接替奈温将军的职位，标志着缅甸进入了新军人政府时代。起初新军人政府承诺进行大选，在1990年大选中，昂山素季领导的民盟党派赢得议会席位中的压倒性多数，但大选后，新军人政府与民盟围绕先制宪还是先交权产生争吵①，于是新军人政府拒绝交权予昂山素季，幷软禁了她。缅甸的内政变化对其国际关系产生了不利影响。西方国家因新军人政府侵犯人权和违背政治民主对缅甸展开一系列制裁。面对西方的政治孤立与经济制裁，新军人政府不得不调整其对外政策，由传统的中立政策被迫转向“亲密友华”，即更加亲近中国。
（一）新军人政府对外政策转向“亲密友华”的成因
1988至2010年，缅甸新军人政府对外保持“亲密友华”政策，中缅两国开展了密切的经济政治合作，进入两国关系有史以来的蜜月期。值得注意的是，从1989年开始，缅甸广播机构陆续增加了对缅甸访华代表团的报道，传递了缅甸对中国的友好意愿。报道内容涵盖缅甸国防代表团、体育代表团、文化代表团等访华信息，以及涉及中缅合作的边境贸易、船舶制造、社会福利和健康保健等多个领域的合作项目②。这些广播内容以缅甸语播出，主要面向缅甸国内受众，展示了缅甸政府通过广播机构向国民传递中缅友好信息的努力。新军人政府在对外政策上选择了“亲密友华”，究其原因主要包括以下三个方面。
1.新军人政府体制下难以获得西方友谊
美国长期以来致力于在东南亚推动“民主输出”和“政治体制变更”。1988年新军人政府上台，不断受到西方国家指责其侵犯人权。1990年新军人政府无视民众大选结果，美国以摒弃民主、侵犯人权和生产毒品等理由孤立新军人政府，刚开始多是出于道德象征主义的谴责，幷未采取实际的应对策略。从1997年开始，美国对缅甸实施了实质性的经济制裁，具体措施包括中止经济援助和禁毒援助计划、禁运武器、撤销贸易普惠制待遇、阻止国际金融机构向缅甸提供贷款、禁止美国公司在缅甸投资、拒为缅甸高级官员及其家属发放入境签证等，企图以压促变。2003年“5·30”事件③后，昂山素季再次遭到新军人政府的软禁，进一步激发了美国对缅甸的制裁行动。具体措施包括禁止从缅甸进口、冻结缅甸官员在美国的资产、禁止缅甸领导人的签证、否决世界银行和国际货币基金组织对缅甸的资助等。2005年美国政府公开宣布缅甸为“暴政前哨”。2007年9月，新军人政府武力镇压了缅甸僧侣的示威游行抗议，此后美国对缅制裁进一步升级，多次宣布冻结缅甸官员在美资产，禁止进口缅甸玉石。西欧国家在美国的强压下也配合其制裁行动，停止进口缅甸的宝石、木材和金属，撤销缅甸普惠贸易优惠，禁止向缅甸国有企业投资，禁运武器弹药，拒绝授予缅甸政府官员旅游签证，幷冻结高级官员资产等。2006年原计划由缅甸轮任东盟主席国，但遭到美国等西方国家强烈反对，导致缅甸被迫放弃轮值主席国资格。2005年与2007年美国两次将缅甸问题纳入安理会议程，推动缅甸问题国际化。在这段时期，缅甸主要依靠中国和俄国在国际舞台上提供政治支持，反对西方干涉缅甸内政。西方的政治孤立与经济制裁影响了缅甸的尊严、声誉、贸易和援助，致使新军人政府外交选择空间大为缩小，国际环境严重恶化。
2.新军人政府向周边大国寻求外交突破与经济援助受限
在西方孤立与制裁缅甸的背景下，印度和日本等周边大国主动与新军人政府保持了一定的距离，减少了外交接触和经济关系。这使得缅甸在与周边大国的互动中缺乏话语权，处境极为被动。印度是缅甸的邻国，最初支持缅甸的民主运动，收留了大批缅甸政治流亡者，幷指责缅甸军政府侵犯人权，支持西方国家对缅甸的经济制裁。随着经济危机的出现，印度于1992年提出“向东看政策”，强调发展与亚太地区的经济合作，从而提升了缅甸的战略地位。缅甸是印度通往东南亚的陆上通道，也是印度打击其东北部反政府叛乱组织需要争取的合作对象。缅甸也有意通过印度拓展外交生存空间。自1993年以来，紧张的印缅关系开始解冻，双方达成部长级官员互访协议，幷就边境贸易、禁毒合作、水电站与公路建设、油气开发和信息技术等方面展开合作规划。尽管签署了合作协议，但印度在签订协议后幷未采取具体的行动或者行动中阻力重重，导致大多数项目未能进入实质性建设阶段，合作效果较为有限。日本支持推动缅甸的民主和人权，主张通过对话和沟通规劝缅甸政府遵守国际规范、释放被扣押的民盟成员，幷督促缅甸政府积极与民盟进行建设性接触。自1988年以来，日缅两国互访的官员级别降低，部长级官员互访频次也极少。日本政府暂停了对缅甸的日元贷款项目，但幷未完全中断对缅甸的经济援助。每当昂山素季被解除软禁后，日本会恢复对缅甸的部分债务减免和部分技术合作项目，但其规模较小，且会根据缅甸国内民主形势的变化进行相应调整。例如，在2002年5月昂山素季恢复行动自由后，日本政府决定向缅甸提供6.28亿日元的紧急援助，用于重建巴卢昌2号水电站④。此时，印度和日本虽与新军人政府有接触，但合作项目规模小、层次低，大规模合作仅停留在概念规划阶段。1988至2011财年印度对缅甸的投资额共2.62亿美元，仅占同时期缅甸外资总量的0.6%。虽然日本政府幷未禁止日本企业向缅甸投资，但1988至2011财年日本对缅甸投资额为2.162亿美元，仅占同时期缅甸外部直接投资总量的0.53%⑤。新军人政府希望与所有大国保持友好关系，但其多元化外交战略的发展空间仍然受限。缅甸能够吸引的经济投资与对外贸易主要来自中国和东盟小国如新加坡和泰国。当缅甸在印度、日本等周边大国寻求外交突破与经济援助受阻时，中国便承载着缅甸对利益的渴望，这进一步强化了“亲密友华”政策。
3.新军人政府的经济和政治利益不得不诉诸于中国的帮助
面对西方的外交孤立与经济制裁，印度与日本等周边大国有意与新军人政府保持一定距离，新军人政府的经济和政治利益不得不诉诸于中国的帮助。为了缅甸的经济发展和社会稳定，新军人政府既需要中国在国际舞台提供政治支持，也需要中国的经济投资与商品市场，而且还需要购买中国的军事武器。中国坚持不干涉缅甸内政原则，不以意识形态和政治体制划线，继续与新军人政府保持友好关系。中缅两国之间实现了广泛的政治与经济合作。首先，中国在1989年停止了对缅甸共产党革命运动的道义支持。而且，中国在国际舞台上为缅甸政府提供了政治支持，在联合国多次反对西方发起的对缅制裁措施，坚持他国无权干涉缅甸国内事务，反对利用联合国干涉缅甸内政。其次，中国强调经济合作，是缅甸外部投资的主要来源国，资助缅甸建设交通通信等基础设施、开发油气等资源。1988至2011年中国（含香港）对缅甸投资额为202.51亿美元，占同期缅甸外资总量的49.76%⑥。第三，中国是缅甸购买武器的主要来源。2000至2009年，中国对东南亚的军售中有65%销往了缅甸，价值达3.16亿美元⑦。
（二）新军人政府“亲密友华”政策的实质
在“1988年事件”后，新军人政府被迫调整对外政策，从传统中立政策转向“亲密友华”，与中国建立全面的政治和经济合作关系。然而，这幷不意味着缅甸成为中国的盟友。新军人政府的统治引发民盟领导的国内民主运动，同时也受到了以美国为首的西方国家的制裁，周边大国如印度和日本则选择与新军人政府保持一定距离。在内外交困的情况下，缅甸政府不得不依赖中国的帮助来维护其政治和经济利益。缅甸军方掌控的国有企业也需要依赖中国的投资和援助来促进经济发展。之所以称这种外交转向为“被迫”，是因为这幷非新军人政府的本意使然，与中国的亲密关系是由于其国际生存空间被刻意压缩所致。如若没有西方国家及其盟友的孤立与制裁，它更倾向于采取中立政策。一些西方国际关系学者试图用“追随”战略解释1988至2010年间迅速发展的中缅关系⑧，其实幷不完全准确。新军人政府在巩固权力后尝试推行多边外交，逐步改善与周边大国如印度和日本的关系，但在西方制裁的压力下取得的效果有限。“亲密友华”政策是在西方大国及其盟友制裁新军人政府这一特定国际环境下的产物，是为了寻求中国政治支持与经济援助的权宜之计，随环境变化而变化。
二、民主政府与“大国平衡”政策的外交转向（2011-2020）
在全球化与信息革命的背景下，缅甸新军人政府面临着西方制裁、经济滞后以及民众不满等挑战，其合法性受到挑战。在国内外的压力下，新军人政府承诺推动宪政民主化改革。2010年，由于昂山素季领导的民盟无法参选，新军人政府支持的“联邦巩固与发展党”赢得了大选，登盛总统上台组阁，使缅甸实现了形式上的政治转型和对外开放。随后，缅甸的外交政策由“亲密友华”转变为“大国平衡”外交。
（一）民主政府对外政策转向“大国平衡”的原因
随着缅甸政治向民主化转型，以美国为首的西方国家、印度和日本等大国缓和了与缅甸的关系，取消了政治孤立和经济制裁政策。随着国际环境的改善，登盛政府调整了新军人政府时期的“亲密友华”政策，开始推行“大国平衡”外交。具体表现为：中缅关系逐渐降温，恢复至正常的伙伴国家关系；与中国保持良好关系的同时，缅甸也与美国、印度、日本等域外大国保持紧密联系，制定优惠政策吸引多方投资和贸易，以在大国平衡中谋求最大利益。“大国平衡”的外交转向是缅甸对西方取消制裁后的新国际环境的战略反应。关于缅甸对外政策转向“大国平衡”的具体原因，可以总结为以下两点。
1.政治经济目标：追求多元利益与促进经济发展
缅甸的政治经济目标是追求多元利益，包括融入国际共同体，减少对中国的高度依赖，幷吸引更多大国的投资和援助以促进经济发展。政治改革后，由于美国等西方国家及其盟友取消对缅制裁，缅甸重新获得融入国际共同体的机会，进而拥有进行多元化外交的外部环境。当前，多极化力量迅速发展，东南亚成为大国竞争的焦点。中国提出“一带一路”倡议，美国推出“重返亚太”和“印太战略”，印度提出“东向行动”战略，日本提倡“亚非经济增长走廊”幷将东南亚视为未来的重要市场。大国在东南亚的竞争与博弈为缅甸的外交战略提供了更大的空间与选择余地。为了更好地应对这一新的国际环境，缅甸调整了外交政策，实行“大国平衡”战略。这一转变有助于缅甸融入国际共同体，尽可能吸引多个大国的投资与经济援助，扩大出口市场，幷减少对中国的高度依赖。自2011年以来，缅甸一直致力于改善与多个大国的关系幷展开合作，其外国直接投资呈现稳定增长态势。2012至2015年，缅甸外资额由14.19亿美元增加至94.86亿美元。缅甸投资来源多元化，尽管中国对缅直接投资存量仍占首位，但投资占比呈下降趋势。2012至2022财年，中国对缅甸投资额为112.967亿美元，占同期缅甸外国投资总量的22.36%⑨。缅甸对外贸易量也大幅增加，例如美缅贸易量由2010年的2940万美元增至2017年的9.707亿美元⑩。但总的来说，2011至2020年缅甸的贸易对象主要为中国和东盟国家，美国、日本、印度等国与缅甸的贸易规模仍相对较小。
2.对冲战略：以域外大国平衡中国的崛起势头
随着中国迅速崛起，中缅两国地缘邻近和实力悬殊，引发了缅甸对中国潜在威胁的担忧。缅甸因其邻近性和国家实力的弱小而感到特别脆弱。作为联合国评定的世界上最不发达国家之一，缅甸自独立以来一直未能实现国内政治的稳定。在经济和军事实力上，缅甸一直处于小国地位，缅甸领导人在中缅双边会谈中也经常自称为“小国”。由于地缘政治的邻近性和实力上的不平衡，缅甸一直对中国心存敬畏和忧虑，希望通过与印度、日本、美国等域外大国合作，来抵消中国在缅甸的强大影响力。近年来，西方学者与媒体叫嚣“中国威胁论”、“中国海军力量进入印度洋”以及“缅甸变成中国的西部出海口”等言论，在国际和缅甸国内都引起了广泛关注。这些论调弱化了中国的经济发展目标，强化幷夸大了中国的海上扩张意图。为了阻碍“一带一路”倡议的推进，西方国家大肆宣扬“一带一路”项目会让发展中国家陷入“债务陷阱”，缅甸政府深受宣传影响。为规避潜在债务风险，2018年中国与缅甸签署的皎漂深水港项目框架协议中的投资成本被大幅压缩，从73亿美元降至13亿美元，大幅减小了该项目的规模。大量华人在缅甸定居及中国在缅甸的投资主要集中于电力、油气和矿产等资源型行业，导致部分缅甸民众担忧中国人可能如英国殖民者般掠夺缅甸的自然资源⑪。在中缅实力不对称的情况下，缅甸作为弱势一方更为担心与中国合作的前景。2019年爱德曼智库对缅甸的民意调查显示，67%的受访者认为中国是缅甸当前的重要伙伴，但仅有9%的受访者认为中国是缅甸最值得信任的朋友⑫。尽管中国强调自身发展将为世界和周边国家带来机遇，坚持和平发展和永不称霸，但缅甸仍对中国的经济主导和政治影响感到不安，加大了对中国的警惕。面对中国的崛起，无论受到西方宣传影响与否，缅甸都将中国视为一种挑战。尽管在可预见的未来中缅两国之间不存在战争可能性，但缅甸的国家安全目标是通过引入美国、日本、印度等域外大国力量，对抗中国在缅甸的影响，以平衡“中国威胁”幷从心理层面维护国家的经济和国防安全。
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