中评社╱题：构建中美竞合的“非零和博弈” 作者：张屹（长沙），法学博士、湖南省社会科学院、湖南省人民政府发展研究中心助理研究员
【摘要】近十年来，中美经济博弈呈现出从“竞合共生”向“战略对冲”的阶段性转变。以2018年贸易战为分水岭，美国对华政策从“接触+规制”转向“竞争+遏制”，科技脱钩、产业链重构、规则标准竞争成为主要特征。中国通过“双循环”战略强化内生动力，同时推动高水平制度型开放。双方在数字经济、绿色能源、区域经贸机制等新兴领域形成多维角力，经济议题与地缘政治深度嵌套。展望未来，中美将在“有限脱钩”与“选择性合作”间寻求动态平衡，技术主权争夺与全球治理体系重构将成为博弈焦点，经济相互依赖的“武器化”风险可能加剧，但气候治理等领域的务实合作仍存空间。2024年双边贸易额逆势增长3.7%，达6882.8亿美元，美国企业对华投资态势依然具有潜在需求。
引言
2025年的中美关系正处于历史性的十字路口。作为全球两大经济体，两国关系承受着地缘政治、意识形态和科技竞争等结构性矛盾带来的深刻影响。在难以脱钩的产业链共存之下龃龉不断。虽然2022年出台的《芯片与科学法案》将中国塑造成了美国民主、共和两党的共同对立面，但在2025年新上任的国务卿鲁比奥又判定中美当前进入“战略相持期”，双方在贸易、科技等领域持续博弈，双方均避免全面冲突，通过短期协定如延长贸易协定来维持基本稳定。在碳减排问题上，美欧存在巨大分歧。中资企业面临的国际环境将是多元化、多维度间的互动，美欧关系的微妙变化也让中企的角色具备了更多可能性。技术管制是美国对华竞争战略的重要组成部分，对前往中国进行投资的美资审查，其目的是防止中国获得先进的半导体技术。在俄乌冲突背景下，中美竞争对于地缘政治格局具有全方位、深层次的影响。
一、美国国内两党纷争与社会分化的内部矛盾
（一）美能源创新政策的中期展望
美国第117届国会于2022年下半年通过相关立法，以加速美在其亟需的关键能源技术和全球温室气体减排目标方面的进程，此后国会都会在充足的财政拨款基础上启动能源创新研发项目，监管执行，并在未获足够关注领域注入投资。在诸如核能、水力发电、地热、能源储存等方面，一些先进技术尚未进入市场运行阶段，因此国会在此阶段的支持力显得尤为重要。
两党在很多政策领域分歧较大，而国会要竭力降低能源成本并应对因对俄制裁造成的供应链断裂。地缘政治的焦灼又让气候议题迫在眉睫。民主党对国内化石燃料的生产、出口十分谨慎，而共和党则竭力充分利用这一资源作为政治筹码；民主党致力于清洁能源的税收抵免，并为新兴技术的机构运作积极拨款，而共和党则倾向于让私营部门承担技术研发风险。
当然，两党也有共识，包括在研发资金以及国家实验室基础设施方面的拨款，在太阳能、电动汽车等先进产业的供应链方面也紧密携手。然而共和党更倾向于在反制中国方面的措施，而民主党更关注于清洁能源产品和压低其成本，在大型能源项目的生产线方面，两党都大力支持。最重要的一点共识是，由于欧盟大力推进碳边界调整机制（CBAM）,两党在气候与贸易问题上方向一致，都不愿在国内碳排放机制上进行定价。①
（二）美能源政策对中资企业的影响
美国内能源问题虽然没有欧洲严峻，但两党都认识到加快新型能源的研发是必然趋势，这也包括对能源储运技术的研发。从国会拨款力度就可见一斑。中国在相关领域的投入也是大势所趋，中资企业需要的不仅是资金、政策，也更需高瞻远瞩、在能源领域的先进产业选择正确的项目进行布局。
以往在对华政策上两党别无二致，然而当前的地缘政治困局让美欧关系、美俄关系都愈加微妙，能够让两党一致对外的不仅是不同意识形态的分歧，也有欧盟战略自主带来的尴尬，甚至在碳减排问题上，美欧都存在巨大分歧。可见今后中资企业面临的国际环境将是多元化、多维度间的互动，美欧关系的微妙变化也让中企的角色具备了更多可能性。
（三）美国公共政策领域的两党分歧
1.对远程工作和灵活就业的政策解读
远程工作和灵活就业是未来美国的就业趋势，即使对于联邦雇员也是如此。拜登任期内在就业政策领域面临一个不可扭转的现实，即远程工作、兼职零工是大势所趋。尽管华府尤其是共和党强烈反对联邦雇员进行远程办公，理由是效率低下、消极怠工。必须看到在远程办公存在诸多弊端、特别是网络安全问题的同时，也带来了危机时期的复原力，与私营企业展开人才竞争的过程中，联邦政府有必要采用远程办公方式吸引和争夺人才，两党应考虑大局摆脱党争。
拜登政府时期的管理与预算办公室与人事管理办公室都大幅度推进远程办公，认为考虑疫情影响，线上办公、灵活安排工作日程是必要的，并且在后疫情时代，远程办公方式是招聘高技术型人才的必要条件。此外工作环境的弹性制也有助于疫情后经济复原，应对供应链断裂，巩固生产力。然而此举招致共和党人纷纷指摘。
其实早在2019年之前，联邦政府的远程办公占比已在逐年攀升，从2012年的29%至2016年的51%。②长期以来，联邦政府雇员就因“少劳多得”而饱受社会争议，远程办公则被认为加剧了官僚主义顽疾。
共和党对于远程办公降低工作效率的夸大实际上是出于党派纷争，以及对于制度的不信任。此外，在积极开发远程技术以推动线上办公方面，两党掣肘也导致政策乏力。2021年对美国防部5万名雇员做的一份调查显示，他们普遍认为远程办公提高了工作效率。在对私营企业的调查中，83%的雇主认为远程办公提高了工作效率。透过两党政策分歧的表象，远程办公最大的问题不是效率问题，而是网络安全问题。智能设备和网络接口的分散化将给美带来巨大国家安全隐患，由于发电厂、核心基础设施都已通过网络终端实施数字化运行，甚为堪忧。当然，联邦政府也在通过“多重身份认证”、“云数据转移”等方式确保网络安全。③
2.美公共政策分歧的扩散效应
（1）两党政见纷争已贯穿至国内政策的方方面面，甚至在对华战略上，传统上两党一致的“政治正确”也成为美全球战略的炒作点。因此中资企业面临的政治风口恐不断扩大，且时刻随着两党斗争而成为口实。
（2）为推进高效化的远程办公，美势必在远程信息技术方面积极研发，未来很可能藉此催生一批科技产品甚至科技巨头，其技术标准可能对中资企业构成围堵，如果远程办公再通过服务贸易形式向发展中国家进行外包，那么这种技术围堵将会扩散。
二、先进产业技术领域的角逐：从地区到全球
（一）美国产业政策的立法推动——两党利益趋同的契机
伴随着美政客陷入党派纷争，阻碍了政府正常运转，前国务卿赖斯的一句话可谓针砭时弊：“我们需要共同的敌人以推动团结。”从这一立场来看，2022年的《芯片与科学法案》可谓将中国塑造成了这一共同的敌人。作为这一法案的两大特征，一是为半导体生产企业提供了核心支持，二是为美技术竞争力提供了资金支持。④
美立法与产业政策的总体导向趋于政策保守和以民粹为基础。自1990年以来美在全球半导体生产领域的份额已从37%下降到12%，而中国、韩国在这一领域则抢占了全球份额。新出台的法案将斥资390亿美元刺激半导体生产投资以应对国际竞争，资金将以赞助和贷款的形式，对在美企业总部和韩国等同盟国家的企业给予支持，鼓励其在美投资设厂，用以补贴生产成本。此外，法案还为半导体生产设备提供了25%的税额抵免。⑤
法案还授权美商务部建立国家半导体技术中心，国家先进技术生产项目、美国半导体生产研究所，专门拨款110亿美元用于上述机构进行研发。
有美专家认为该法案是美产业政策的转折点，象征着官方理念的重大转变，正如上个世纪80年代美对日经济反制。然而也有不同声音认为，这一观点过于乐观，国会通过这一法案有另外的考虑，第一，法案出台的背景是台海危机的日益恶化，以及台积电等半导体生产商的尴尬地位，所以法案背后的动机不是产业政策的理念，而是国家安全的考量。尤其在高科技武器生产方面，芯片也是核心元件。第二，法案中对“科学”的定位局限于大学基础理论研究，两党都愿意在科学家身上而非工程师身上大把撒钱。而且，后发国家很可能由于“知识溢出效应”而搭便车，获得后发优势。第三，众多民主党人士对于产业政策的关注往往局限在清洁能源企业这一领域，对于其他产业领域都比较短视。
当前两党都无力推动美在全球的经济和技术领导地位，以形成真正强有力的产业政策，达到遏制中国发展的目的，因此目前两党中尚无能人可以发挥《芯片与科学法案》真正的效用。
两党纷争不能推动美政策的纠偏，反而内卷本身成了目的，共同塑造一个“中国威胁论”已经如赖斯所言，成为了美政治车轮前行的动力。《芯片与科学法案》法案虽然不代表美产业政策的转折点，却能够清晰看到反华同盟、反中资企业同盟的愈演愈烈。中国芯片不能仅仅争取几个友好国家的企业合作，需自主研发，弯道超车。
美一直反对产业政策，认为产业补贴扰乱市场、造成不公平竞争，如今为遏制中国，已公然放弃产业政策的“意识形态链条”，这是国际生存环境的重大变化。芯片的政治化紧跟意识形态的斗争，企业应尽量避免行业风口，避免产品研发走“独木桥”。
（二）美国产业政策对利益集团的重构
自2022年中期选举开始，美国的政治和社会情绪更加两极分化。美国最高法院多次裁决也在表明法院大力推动共和党的右翼保守议程。越来越多的共和党人正在发展成为一个反民主的政党，这让欧洲盟友感到担忧。
以《芯片与科学法案》对半导体制造的新战略代表了美国对该行业重要性的更全面理解。疫情提高了公众和国会对半导体民用重要性的认识。然而，疫情只是暴露了美国在半导体战略供应方面长期存在的脆弱性，几十年来美国本土芯片制造能力一直在受到侵蚀，战争则进一步凸显了这些漏洞。在芯片法案的前景及其强大的激励措施下，美国正建设或计划建设数量空前的新半导体晶圆制造厂。
与特朗普不同的是，拜登在其任期内主张，发展半导体产业对美国制造业复兴有诸多裨益。（1）新设施投入运营将减少美国对外国芯片制造业务的依赖，并使美国所有下游制造业受益。由于与这些独特的高科技投资相关的“溢出”收益，在美国建立新的半导体制造工厂可能会刺激广泛行业的国内制造业。（2）建造先进的半导体工厂可以吸引对附近制造业务的投资，为这些工厂提供运营所需的设备和材料。目前，英特尔、台积电、三星、格罗方德和其他芯片公司计划在美国建立新晶圆厂的项目正在吸引数十亿美元投资到美国的制造设施，这些设施不仅用于芯片，还用于制造所需的化学品和材料。（3）建设晶圆厂还可支援创建利用这些能力的分支产业。与人工智能相关联的物联网将在人类努力的许多领域带来生产力、便利性、效率和创新方面的革命性进步。（4）物质和人力资本是发展半导体产业的重要因素。半导体制造依赖于当地大量的物质和人力资本，其中最重要的是拥有从事高科技制造的劳动力。人才库和能够提供培训和物理基础设施的教育机构的存在是吸引半导体制造业的重要因素。此外，这些相同的机构和设施可以吸引对具有类似支持要求的其他类型的先进制造业的投资。（5）当地半导体制造厂的存在吸引其他技术密集型行业的制造商寻求与芯片制造商进行研究和生产合作。比如，特斯拉于 2021 年将其总部从加利福尼亚州迁至得克萨斯州并于一年后在新工厂开始生产Model Y电动汽车。在某种程度上，这些举措反映了特斯拉与三星的合作伙伴关系，后者正在同时扩大其在奥斯汀的芯片制造能力。（6）技术密集型公司在特定地理区域的集中具有“异花授粉”效应，来自不同背景的创意人士正式或非正式地聚集在一起分享想法和信息。这些影响可以在台湾半导体产业建立的新竹科学园区看到，其结果是研究机构、制造商和供应链公司的密集集合，其中在相关部门工作的个人之间的无数互动是台湾现代化转向的支点的主要原因。（7）对半导体制造的投资为相关的高科技行业创造了新的机会，比如在人工智能、量子计算和物联网等关键新兴行业。先进的研究设施加上动手制造技术是未来区域和国家增长的关键。
芯片制造对制造业有直接而强大的刺激作用，联邦政府和各州需激励和促进私营部门进行合作并加快环境审查和地方许可。这需要州和地方政府以及行业之间进行合作。芯片法案代表了一个重大机遇，若要取得成果，精明的实施至关重要。
美国关于半导体生产的一系列法案直观地反映了美国各界对于半导体产业的系统性思考，甚至包括对中国半导体崛起的恐惧，目的就是建立美国绝对领先、绝对安全的半导体产业体系。在这种思考的背后，有对于美国核心竞争力和长期战略地位的思考，也有关于世界对中国市场和供应链依赖性的焦虑，更有对于全球地缘政治变局的再平衡、再布局考量。目前许多国家已经对其芯片制造进行补贴，不仅仅是美国。例如，德国在2024宣布打算斥资100亿欧元资助32个半导体项目；日本已经批准了68亿美元的资金投入国内半导体投资。美国芯片法案颁布后必然会加剧新型竞合关系的产生。
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