（二）民主化转型时期缅甸外交政策调整的有限性
政治改革后，缅甸民主政府的外交政策由“亲密友华”转向“大国平衡”。相比于新军人政府时期，中缅关系的亲密程度有所降低，中缅关系回归到正常的国家关系，既非盟友又非敌人，而是相互依赖且偶有矛盾的伙伴关系。同时，缅甸与欧美等西方国家的关系缓和，但绝不会成为美国、日本和印度等大国的盟友。所以，缅甸外交政策的调整有限。
1.“大国平衡”外交是向传统中立政策的回归
在21世纪，缅甸政府自视占据极为重要的战略地位：作为中国进入印度洋的门户，印度进入东南亚的桥梁，以及美国和日本遏制中国崛起的关键节点。“大国平衡”外交是通过多边下注的“对冲”战略，在最小化风险的前提下获取最大利益。它是缅甸在相对宽松的国内外环境下，试图与所有大国保持友好关系的政策，旨在获得多个大国的经济援助和政治支持，利用大国间的竞争相互牵制，维持自身独立自主，实质上是传统中立政策的回归。自登盛政府上台以来，为改善与西方国家的关系，主动与中国保持了一定的距离，幷在国内反华民族主义情绪的影响下搁置了密松水电站项目。2016年上台的昂山素季受到西方的好评，尽管有人担心民盟政府会成为美国的盟友，但实际上昂山素季幷未改变“大国平衡”外交政策，坚持中缅友好，先访问中国再访问美国。面对“罗兴亚危机”给缅甸带来的困境，缅甸加强了与中国的经济合作。总之，缅甸政府灵活运用中立政策，在国际环境对其有利时，保持与中国、印度、美国和日本等大国的等距离关系；而在国际和周边环境恶化时，缅甸则有意加强与中国的友好关系。
2.对华友好仍是缅甸对外政策的主基调
尽管缅甸实行了政治改革，但印度、美国和日本等大国的经济投资与援助幷未随着缅甸政治转型如期而至。随着缅甸危机，它更加需要中国的政治和经济支持。第一，缅甸对华经济依赖程度高，经贸合作空间大。在新的国际环境下，缅甸有了更多的引进外资与经济援助的机会，这一定程度上可以减少对中国的高度依赖。2010年缅甸对中国的经济依赖度为73.88%，2017年缅甸对华依赖度降为52.74%⑬。尽管对华经济依赖度有所降低，但短期内缅甸仍离不开中国的投资与贸易。一方面，从资源的开发利用及基础设施的建设上，缅甸仍需要中国的投资与技术援助。2019财年缅甸外国直接投资总额的40%来自于中国⑭。中国的投资大大推动了缅甸的经济发展和生活设施的改善。尽管中国投资的密松水电站由于舆论反对被搁置，但缅甸民主政府无意疏远中国，这从中国投资的其他项目仍在进行便可窥见一斑，如2013年中缅天然气管道开通输气，2014年莱比塘铜矿项目经审查后重新运行，2015年中国中标皎漂深水港及经济特区工业园项目，2017年中缅原油管道开始投产运行，2020年中缅双方成立合资公司开展皎漂深水港项目的建设和运营，目前瑞丽-木姐边境经济合作区和仰光新城工业园区等项目正在积极推动中等等。另一方面，中国是缅甸最大的贸易伙伴。2012年中国超过泰国成为缅甸最大的贸易伙伴，此后中缅贸易量一直稳居首位。2021年中缅两国贸易额为86.766亿美元，同年印缅两国贸易额仅为14.322亿美元⑮。缅甸油气资源的主要市场是具有巨大消费能力的中国，中缅油气管道解决了缅甸油气下游市场的难题。2019年1月缅甸宣布增加人民币为官方结算货币。由此可见，中缅两国经济互补性强，经贸合作潜力广阔。
第二，缅甸在新的国际环境下仍需要中国的政治支持。无论是“民地武问题”还是若开邦“罗兴亚人问题”，面对西方的指责或压力，缅甸仍需要中国在国际舞台上反对外部势力干预缅甸内政。一方面，缅甸国内仍存在着少数民族地方武装的问题。虽然2015年登盛政府与8支少数民族地方武装签署了全国停火协议，但涉及克钦独立军、佤联军等强大武装力量的问题仍未得到有效解决。这些武装组织继续与政府军对抗。缅甸的民族和解与边境稳定离不开中国的支持与协助。另一方面，“罗兴亚危机”的出现加剧了缅甸在国际舞台上的困境。2017年8月25日，“若开罗兴亚救世军”袭击了缅甸若开邦北部的30处警察哨所，随后政府军展开大规模反击，导致数十万“罗兴亚人”涌入邻国孟加拉国寻求庇护。一些西方国家称缅甸政府在若开邦问题上实行种族清洗，幷对缅甸实施多轮制裁和公开批评，使得缅甸再次遭受西方国家的疏远和孤立。美国、欧盟暂停了与缅甸国防军的军事合作，对包括国防军总司令敏昂莱在内的部分缅甸军方高层实施了制裁措施，冻结其海外资产幷禁止签发签证。同时，“脸书”公司封锁了敏昂莱、缅甸国防部、缅甸军报《妙瓦底日报》等20个与缅甸相关的社交媒体账号。面对“罗兴亚危机”所带来的国际压力和孤立，缅甸政府的外交政策变得更为消极，仍需要中国在国际事务中发挥积极作用，继续为缅甸提供政治支持。
3.印度、美国和日本等大国的经济投资与援助幷未随着缅甸政治转型如约而至
政治改革后，缅甸政府实行对外开放政策，改善营商环境以吸引多元投资，促使缅甸在世界银行营商便利指数中的评价排名从2015年的第177位上升至2020年的第165位。尽管缅甸的营商环境有所改善，但仍然面临着来自印度、美国和日本等大国的投资水平相对较低的挑战。首先，印度与缅甸是邻国，双方签署了多个水电油气开发协议，但由于印度方面投入的资金与技术不足，导致合作计划进展缓慢。据统计，2012至2022财年印度对缅甸投资额共5.13亿美元，仅占同时期缅甸外资的0.98%⑯。印度与缅甸的贸易额也不大。以2020年为例，印缅贸易额仅占缅甸当年贸易总额的4.06%⑰。印度的对外援助能力有限，主要集中于南亚邻国，因此缅甸受到的援助也很有限。其次，美国对东南亚国家的投资主要集中在东盟老成员国，而对于东盟新成员国如缅甸，美国幷未投入太多资源与精力。美国政府提出的“印太战略”幷未包括缅甸，幷且由于投资安全问题，美国企业也不愿意对缅甸进行投资。2012至2022财年，美国对缅甸的投资仅占缅甸外资的0.63%。第三，尽管日本希望与缅甸保持特殊关系，但日本对缅甸的投资水平也相对较低。2012至2022财年，日本对缅甸的投资额仅占缅甸外资的3.18%。
三、对未来缅甸对外政策的展望（2021年 至今）
当前，缅甸的政治改革尚未彻底完成，军方仍然在政府中拥有巨大权力。一旦改革触及军方利益，民主化进程可能会出现重大挫折或倒退。2020年11月的大选中，昂山素季领导的民盟再次以压倒性优势获胜。然而，由于民盟试图修改宪法以减少军方权力，缅甸军方以选举舞弊、贪污受贿等为由，在2021年2月1日强行夺取国家权力幷扣留民盟高官，导致国家陷入政治危机幷宣布进入紧急状态。为代行政府权力，缅甸设立了看守政府国家管理委员会。军方与反对力量的冲突不断升级，导致国内局势严峻，政局混乱，社会动荡不安，时有局部冲突和暴力袭击发生。为了应对这一局势，国家管理委员会在2022年1月、7月、2023年2月、7月及2024年2月五次延长了紧急状态，这意味着军方还政于议会的计划不断被搁置。
除了内部政治变化，缅甸还面临通货膨胀、西方制裁以及外资企业撤离等因素的影响，导致经济陷入衰退。据统计，2021年缅甸的国内生产总值下跌5.9%，对外贸易下降18.5%，外部直接投资净流量下降54.4%⑱。在国际环境方面，国际社会呼吁缅甸各方实现和解与和平。美国通过一系列制裁名单，对涉及缅甸军方的相关人员、组织和企业进行制裁，幷向军方反对派提供非军事援助。欧盟也采取了相应的制裁措施以配合美国的行动。这些西方制裁措施导致了缅甸军方与美欧关系的恶化。与此同时，日本暂停了对缅甸的新的发展援助计划，同时支持建设性接触和对话。印度和中国与缅甸保持着正常的良好关系，幷没有干涉缅甸内政。在东盟国家中，对缅甸的态度存在分歧，但作为区域组织，东盟通过派遣特使斡旋的方式来调解缅甸危机，但排除了缅甸军方领导人和外交部长参与东盟峰会和外交部长会议。综合来看，缅甸的外交局势变得越发复杂。未来，若缅甸能够保持名义上的文官政治幷避免西方制裁，那么将继续坚持大国平衡的外交框架。然而，如果缅甸重新陷入军人统治幷再次遭受西方国家的制裁，那么这些国家及其盟友将再次撤回对缅甸的投资和援助，幷实施武器禁运。在这种情况下，缅甸可能会转向与中国建立更紧密的关系。
通过对1988年以来缅甸对外政策调整的历史分析，可以得出以下结论：第一，不论是新军人政府还是议会民主政府，融入国际社会幷获取投资援助一直是缅甸外交政策调整的根本动因和出发点。缅甸政府希望通过积极参与国际合作与交流，获得外部资源的支持以发展经济。当西方友谊难以获得、周边大国也有意与军人政府保持距离的情况下，缅甸外交政策转向“亲密友华”，获得中国的政治支持与经贸合作是其根本出发点。随着缅甸政治转型和国内国际环境的缓和，缅甸获得了重新融入国际社会和吸引多方投资的有利机会。因此，缅甸外交政策转向“大国平衡”，既能获取中国的投资援助，也能利用美国、日本、印度等大国的资源来推动经济发展。第二，保持外交上的灵活性幷尽量与各大国保持友好关系一直是缅甸对外交往的内在逻辑和传统政策。缅甸政府倡导和平共处、互利合作的原则，致力于与各国建立稳定、互惠的关系，以维护国家的独立和经济发展。第三，缅甸外交政策的演变机理是国家内政变革引发国际环境变化，二者相互作用从而引发缅甸对外政策的调整。不论是新军人政府的“亲密友华”政策还是民主政府的“大国平衡”外交，本质上都是缅甸内政变革与国际环境相互作用的产物。尽管缅甸的国内政权性质对其外交政策有影响，但幷非直接相关。第四，缅甸政府是在利用中立政策的杠杆作用，在一段时期内有选择地亲近或支持一方来抵制另一方的影响和压力，根据形势需要打西方牌或中国牌来维持国家自主性和行动自由。中立政策是缅甸历届政府政策的内核，幷未因领导人变化而发生实质性改变，但中立政策在实践中会根据国内外形势的变化发生有倾向性的调整，即“钟摆效应”。
基金项目：2020年河南省教育厅人文社会科学研究项目“人类命运共同体视域下的缅甸对华关系史研究”（2020-ZZJH-453）
注释：
①李晨阳，孔鹏，从军人政权走向混合政体：1988年以来的缅甸政治转型研究[J]，云大地区研究，2020（1）:87-88.
②Foreign Broadcast Information Service (FBIS) Daily Reports Datebase, 1974-1996[DB/OL].
③2003年5月30日，民盟党派领袖昂山素季在缅甸北部开展政治活动时被军政府阻止，昂山素季的支持者与军政府的支持者发生流血冲突，即“5·30”事件。
④Grant Assistance to Myanmar for the Project for Rehabilitation for Baluchaung No. 2 Hydro Power Plant, May 10, 2002, Ministry of Foreign Affairs, Japan[EB/OL]. https://www.mofa.go.jp/announce/announce/2002/5/0510.html.
⑤⑥⑨⑭⑯ The Directorate of Investment and Company Administration, Foreign Direct Investment Yearly Approved Amount (Country):2023[EB/OL]. https://www.dica.gov.mm/sites/default/files/document-files/fdiyearlyapprovedamountbycountry_0.pdf.
⑦STOREY I. Southeast Asia and the Rise of China: The Search for Security[M].Abingdon: Routledge,2011:74.
⑧OSBOURNE M. The Paramount Power: China and the Countries of Southeast Asia[J]. Lowy Institute Paper for International Policy, 2006(1):58.
⑩⑮⑰Asia Development Bank Key Indicators Database[EB/OL]. https://kidb.adb.org/economies/Myanmar.
⑪⑬高程，王震，中国差异化分层经略东南亚国家探析——基于结构与局势及其互动的二元分析框架[J]，世界经济与政治，2019（12）:82-83.
⑫Opinion Poll on Japan in ASEAN in 2019, Edelman Intelligence, 2019[EB/OL] .https://www.mofa.go.jp/policy/culture/pr/index.html.
⑱ASEAN Member States: Selected Key Macroeconomic Indicators[EB/OL]. https://data.aseanstats.org/indicator/AST.STC.TBL.2.
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年5月号，总第317期，P98-105） |
