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| 两岸和平协议大厦图示 |
具有两岸宪法性质的两岸和平协议，是两岸治理和两岸各自立法的依据，它的内容也应当具有宪法的特征，即由“国家基本制度和基本国策条款”、“基本权利”条款和“权力条款”构成。如此众多和重要的内容决定了两岸和平协议的签订过程是一个分阶段的漫长渐进过程。这是由两岸和平发展的长期性所决定的。随着两岸和平发展进程的深入和两岸重迭共识的累积，两岸在不同的阶段渐次签订相应的和平协议，最终将引导两岸走向统一。笔者认为，两岸和平协议不可能“毕其功于一役”，故应当是复数的而不是仅有一部。它们记录着两岸整合的成果，担负着使两岸走向一体化的重任。这样的复数形式的两岸和平协议，不仅自身需要有相当程度的两岸共识和科学合理的结构与内容，作为两岸政治性协定，还需要有支撑其得以确立的两岸经济、文化、安全合作方面的制度安排。这三方面的制度安排就是两岸和平协议的三大支柱，同时也作为“基本制度和基本国策”，成为两岸和平协议的有机组成部分。
两岸和平协议的三大支柱
两岸关于经济、文化和安全事务协同合作的制度安排。可以形成两岸之间的三个基础性“框架协议”：经济合作框架协议（Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA）、文化合作框架协议（Cultural Cooperation Framework Agreement，CCFA）和安全合作框架协议（Security Cooperation Framework Agreement，SCFA）。它们以“三足鼎立”之势构成两岸和平协议大厦的三大支柱。
支柱之一的两岸经济合作框架协议（ECFA）已经于2010年6月29日由“两会”于重庆签署，并于同年9月21日正式生效。协议以加强和增进双方之间的经济、贸易合作和投资合作为目标，承诺促进双方货物贸易和服务贸易进一步自由化，逐步建立公平、透明、便利的投资及保障机制，扩大经济合作领域，建立合作机制。为此，确定了4项基本措施。协议还规定了货物贸易和服务贸易的早期收获计画，并确定了《货物贸易早期收获产品清单及降税安排》和《服务贸易早期收获部门及开放措施》等5个附件，对早期收获计画予以安排。在ECFA的制度化安排下，两岸经济关系呈循序渐进、平衡发展的态势。ECFA对两岸经济发展和一体化进程的促进作用，随着时间的推移和各项工作的稳步开展而逐步显现。ECFA的重要意义不仅仅在于为两岸经济发展注入活力，使两岸获得更大的经济利益。它建立在两岸坚持“一个中国”的“九二共识”基础之上，为两岸经济的一体化进程开辟了道路，成为两岸未来经济关系的制度化安排，构成两岸经济关系的基本框架。ECFA的基本精神在于：在“两岸同属一个中国”的基础上，消除双方之间经济交流的各种障碍，构建整个中国的内部统一市场。两岸市场的统一是消除政治对立的物质基础，ECFA以此为任，成为两岸通过和平协议逐步化解政治对立不可或缺的一大基石。
支柱之二的两岸文化合作框架协议（CCFA）虽未签订但已经逐渐提上两岸协商的议事日程。岛内有媒体也用“文化ECFA”或“文教ECFA”来指称这一协议。胡锦涛总书记指出：“中华文化源远流长、瑰丽灿烂，是两岸同胞共同的宝贵财富，是维系两岸同胞民族感情的重要纽带。”“我们将继续采取积极措施，包括愿意协商两岸文化教育交流协议，推动两岸文化教育交流合作迈上范围更广、层次更高的新台阶。”(8)2012年3月22日他在会见中国国民党名誉主席吴伯雄先生时又强调：“两岸双方可以通过加强两岸文化交流，宣导认同中华文化、中华民族的理念，增进台湾同胞身为中国人的认同。”“双方还应该积极考虑在文化教育领域商签相关协议，以推动两岸文教交流机制化和向更高水准迈进。”(9)
根据周叶中教授和祝捷博士的研究，“中华民族认同是和平协议的现实基础，而法理共识是和平协议的历史定位。因此，海峡两岸和平协议是中华民族认同基础上的法理共识。”(10)两岸对中华民族的认同，是两岸签订和平协议最深厚的社会基础，而这一认同有赖于中华文化在两岸间的弘扬与交流。两岸不断拓宽文化交流的领域，才能增进两岸同胞中华文化认同和中华民族认同，使两岸和平协议具有广泛而坚实的民众基础。大陆有学者指出：“两岸文化交流不只是两岸关系和平发展架构的重要内容,还是维系两岸同属中华文化、同属中华民族的重要纽带,是有效化解岛内分离主义、增进祖国(中国)认同的重要途径。”(11)“通过文化认知的趋近认同，是逐步通向政治认同的最佳快捷方式。”(12)岛内有识之士也看到了两岸文化合作框架协议（CCFA）之于两岸和平协议的重要意义：“文教ECFA签署后，再谈相关和平协议的协商签订，才是合理现实的。”(13)
支柱之三的两岸安全合作框架协议（SCFA）目前尚未进入两岸制度化协商的视野，但其重要意义和急迫性，在2011年3月11日的日本福岛地震导致海啸和核泄露后，引起了两岸众多人士的关注。刘国深教授的看法颇具代表性：“两岸人民关系中的‘安全需求’，可能是ECFA时代两岸政治互动最具现实意义的议题。”(14)在两岸军事互信的建立遇到阻力的情况下，签订两岸安全合作框架协议也许更具现实意义。两岸军事互信与两岸安全合作两者之间，既有联系，又有区别。军事互信的建立当然是安全合作的最重要成果，但是在两岸安全需求中，“安全”概念已经是指“非传统安全”，它包括但不限于军事安全，其内涵远远大于军事意义上的安全。2008年马英九担任台湾地区领导人以来对建立两岸军事互信机制的立场有了某种变化，建立军事互信的动议暂时被搁置，用张亚中教授的话说，就是“两岸军事互信机制的讨论暂时胎死腹中”。(15)在这种情势下，两岸从军事色彩较为淡化的安全合作入手，来解决两岸的安全需求问题也许更加可行。
当前，两岸任何一方的安全，都呈现出一定的非传统性，与人们长期以来形成的传统安全观念有相当大的区别。正如台湾东海大学潘兆民博士所言：“当前安全问题应当是‘综合安全’（comprehensive security）的理念，除了是多领域、多层次之外，更需要通过合作来形构安全环境。如核能安全的国土防灾，及海上犯罪、海洋污染等海上安全问题，已经再再证明无法通过单边行为来处理，急需两岸共同处理，甚至包括一些国内的相关单位为主体，共同采取作为。”笔者非常赞同潘兆民博士的上述观点。他还指出：“事实上，其他如地震、海啸、风灾等重大自然灾害，甚至是海上救难、反恐及打击海盗等海上通道安全等，皆非以台湾自身之力足以解决，日本福岛核灾正是最佳例证。”(16)另外如跨境犯罪、海洋环境安全、海外侨民安全、食品安全、药品安全、能源安全、粮食安全、生物物种安全以及南海、钓鱼岛引发的国土安全等，也都需要通过两岸广泛的合作来追求和获得。为此，两岸签订安全合作框架协议（SCFA）具有十分明显的迫切性。事实上，近年来由于跨境电信诈骗、三鹿奶粉事件和福岛核事故等事件的刺激，两岸早已认识到在非传统安全事项上进行合作的必要性，并且在急需合作的领域已经签订了相关协议，即《海峡两岸食品安全协议》（2008年11月4日）、《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》（2009年4月26日）、《海峡两岸核电安全合作协议》（2011年11月21日）。这3项协议只是在某一具体安全专案上约定了两岸合作，未能在宏观层面确立两岸安全合作机制。这3项协议的签订，既为SCFA的签订开辟了道路，也从一个侧面表明了签订SCFA的迫切性和必要性。潘兆民博士还进一步指出了签订SCFA与两岸和平协议的关系：“在两岸签订经济合作框架协议（ECFA）之后，应比照该协议签订‘安全合作框架协议’。因为台湾的安全维护，不是只有核能安全，其他更多的国土与海洋安全事项，急需正视。因此，可将该《核能安全协议》，列入整体安全合作架构中的一项协议，并持续在架构协议之下，后续签订各项安全合作协议，如海上安全合作协议、防灾合作协议等等，以便做为开启两岸和平协议之门。”由这些领域“安全互信的累积，做为两岸军事互信的平台，如此才能有厚实的基础去建构两岸的和平协议机制，甚至是军事互信机制等。”(17)
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