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| 两岸融合发展是大陆对台政策的主轴 |
中评社╱题：“推进两岸融合发展的机遇、挑战与建议” 作者：陈超（上海），上海交通大学国际与公共事务学院副教授、上海交通大学政治经济研究院副院长、上海交通大学台湾研究中心研究员、上海市创新政策评估研究中心研究员
【摘要】为解决台湾问题、实现祖国完全统一，党中央、国务院出台了一系列的支持性政策。从政策制定的层面来看，大陆涉台公共政策体系已日趋完善。在中央政策供给的强力保障之下，未来还需要注意破解政策执行过程中的诸多挑战。这些挑战不仅产生于国际宏观政治经济形势，也同大陆内部制度体系的诸多特征紧密相关。要解决这些问题，不仅需要创设新的平台，建立新的机制，更要提供充足的物质与人员保障。
9月12日，新华社受权发布了《中共中央 国务院关于支持福建探索海峡两岸融合发展新路 建设两岸融合发展示范区的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》的出台，无疑为进一步推进两岸融合发展创造了新的重大机遇。然而，我们同样应该看到，在未来落实与执行《意见》的过程中，也潜藏着一些结构性的挑战。因此，只有在把握机遇的同时有效地应对挑战，才能够推动各项工作更加顺利地进行。
一、《意见》出台为推进两岸融合发展带来的机遇
（一）战略准备：承续和平统一方针，为稳定台海局势释放善意
中美贸易摩擦以来，美国政府与政客屡次在台湾问题上触碰中国底线，岛内“台独”分子为捞取政治利益也藉机不断破坏两岸关系。在外界看来，台海似乎一度处在“兵凶战危”的局面，甚至被一些外国媒体称为是“地球上最危险的地方”。然而，我们必须要看到的是，在对各类挑衅国家统一的行径做出必要回应的同时，党中央始终展现出了坚如磐石的战略定力，在台海局势愈加错综复杂的形势之下，依然毫不动摇地坚持和平统一的基本方针，幷竭尽全力地为实现和平统一创造一切可能的道路。从这一点来看，《意见》的出台，是党中央坚持和平统一方针的又一重要举措，为推进两岸融合发展稳定了大局。
（二）政策支持：完善公共政策体系，为推进两岸合作提供支持
从政策内容上看，与以往融合发展政策不同的是，此次《意见》具有明显的地域性，它是从福建对台独特优势的实际出发而制定的一套政策主张，明确了福建在贯彻新时代党解决台湾问题总体方略中的定位、使命和任务。然而，从政策影响上看，它同样是具有全局性的，它是对“融合发展”这一统一实践路径的试点性探索，为未来其他地方的政策学习与政策扩散提供了示范作用。因此，本次《意见》的出台，与更早出台的“31条措施”、“26条措施”、“11条措施”、“农林22条措施”等一系列政策措施共同构成了更加完整的“涉台公共政策体系”。①这套体系是中央有力有效逐步推动国家统一的政策工具箱，为深化两岸经济社会融合发展，推动两岸关系和平发展，提供了愈加全面的政策保障。
（三）方向引领：擘画两岸融合方案，为深化两岸融合指明方向
党的二十大报告提出“继续致力于促进两岸经济文化交流合作，深化两岸各领域融合发展，完善增进台湾同胞福祉的制度和政策，推动两岸共同弘扬中华文化，促进两岸同胞心灵契合”的对台工作举措。针对这一工作举措，此次《意见》不仅进行了提纲挈领的设计，更提出了更加精细化的方向，从家园建设、经贸融合、全域融合、社会融合四个方面对两岸基层治理、产业合作、地方创新、组织交流以及文化建构等多个议题领域提出了工作要求。
总之，《意见》的出台为继续推进两岸融合发展提供了战略准备、政策支持与方向引领。然而，我们也要看到的是，在中央为地方创造机遇窗口的同时，地方在未来落实与执行《意见》的过程中同样面临着一些潜在挑战。
二、落实《意见》推进两岸融合发展面临的挑战
（一）全球价值链体系调整的挑战
2008年以来，在金融危机、中美摩擦、新冠疫情与俄乌冲突等一系列重大国际事件的影响下，美国等发达国家积极吸引制造业“回流”，幷掀起了逆全球化与区域主义的浪潮，从而加速了价值链分工体系在世界或区域范围内的结构性重整。这一变化也对我国产业链与供应链的稳定造成了威胁。在要素成本上升与拜登政府打压等各类国内外因素共同的作用之下，台资企业在大陆投资与生产经营的信心也受到了不小的冲击。概括来说，全球价值链分工体系结构性调整所带来的挑战主要体现在以下两个方面。
1. “想来的看不上，看上的不想来”
台湾工业总会2020年的调查数据显示，在大陆投资的劳动密集型企业是台资出走转移的主要力量，其中又以纺织与塑橡胶类企业占比最多。值得注意的是，虽然电子类组装代工厂整体搬迁的情况幷不多见，但这些企业正在将部分产能转移至大陆以外地区。与上述“存量”投资的动向同样重要的是“增量”投资的变化。根据中国台湾地区“经济部”投资审查委员会的数据，2016年至2018年之间，台湾地区在陆投资三成以上均为电子零组件制造业、电脑电子及光学制品制造业。然而，在2019年这一比例大幅降低，批发零售业取代了电子业成为台湾地区赴陆投资的重要领域。由此可见，尽管撤离大陆的台资占总体台资比例幷不高，但战略性制造业台资赴陆投资的比例却有明显降低的趋势。因此，我们或许可以说，台资企业正在对大陆进行“选择性脱钩”，即在服务业与零售业领域，台资企业对大陆投资的热情不减，但是在关键部门、战略性制造领域，台资企业的投资热情正在迅速降低。
特别需要注意的是，在这一时期，大陆各地的经济发展同样也已经进入到一个新的阶段：各地正在以技术创新、产业升级为目标，以发展新一代信息技术、生物医药、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等战略性新兴产业为重点，以年度上市公司数量等为评估指标……因此，我们可以看到的是，在台资企业投资领域与地方政府工作重心之间存在着一个不容忽视的错位：想来大陆投资的台资企业，地方政府未必“看得上”；地方政府“看得上”的台资企业，企业未必愿意来。因此，在企业投资意愿与政府引资意愿之间存在错位的情况下，如何深化两岸产业合作是落实《意见》需要面对的一个重要挑战。
2. 社会融合的“产业基础”削弱
在社会融合领域，一个容易忽视的现象是，社会融合不仅需要社会基础，同样也需要产业基础。2018年至2020年，笔者与厦门大学台湾研究院唐桦教授共同组建的研究团队，针对两岸社会融合做了一系列的研究，在苏州、上海、厦门、福州、泉州、东莞、深圳做了多次的田野调查。从问卷数据以及访谈中，我们发现了一个很有意思的现象：在社会与社交融入方面，珠三角的台湾同胞与长三角和福建省的台湾同胞相比，融入方式更有特色，幷且在当地有更多的本地朋友。②在大众的常识观念中，从经济发展与社会治理的角度来看，长三角地区的平均水平似乎要更好于珠三角地区；从文化渊源与习俗相近性的角度来看，福建省更是具有其他地区不可比拟的独特优势。那么，在这些方面看上去都不具有独特优势的情况下，为什么在珠三角生活的台湾同胞能够更好融入当地社会呢？这其实与珠三角对外开放以及融入全球化的特征紧密相关。与长三角相比，珠三角融入全球化有两个重要特征。第一个特征是，珠三角充分利用侨乡优势，在改革开放之初就将吸引外资的任务与权限下放至基层甚至是自治的村镇，因此珠三角对外开放的过程某种程度上说是社会主导而非政府主导。③所以，台资企业与村镇以及村镇居民的关系远远胜于他们与地方政府之间的关系。第二个特征是，珠三角的台资与港资企业多为中小型且劳动密集型企业，这一特征导致的结果是，在这些台资企业的发展过程中，逐渐吸纳了更多的大陆本地企业进入到台企的供应链体系当中。与珠三角地区相反，长三角地区的台资企业的行业特征更加复杂多元。在这里既有部分劳动密集型的企业，同时存在着大量规模大且技术含量高的企业。这些资本密集、技术密集型企业往往携带着他们下游中小型供应商整体离岸搬迁，在大陆投资设厂。因此，长三角地区的台资企业往往更容易形成内部的“飞地经济”，从而大大降低了与当地本土民营企业的生产合作程度。④所以，虽然同样是台资企业投资集中的区域，但是企业对当地社会的镶嵌程度却截然不同。
从这些基本事实我们可以看到，台胞的社会融入问题，不仅是一个文化与社会问题，它也深深地嵌入在地方经济发展进程以及当地的生产网络当中。所以，当台资企业不再是大陆地方经济结构与生产网络的主要角色时，以“产业基础”带来的社会融合也将受到严重挑战。
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