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| 菲律宾总统小马科斯 |
中评社╱题：马科斯上台后菲律宾南海政策的域外影响因素探究 作者：陈本铿（福州），福建省委党校副教授、博士
【摘要】菲律宾总统马科斯上台后，改变前总统杜特尔特务实发展对华关系的态度。在南海问题上，马科斯对华态度有很大变化：升级与美国的战略安全关系，联合越南等东盟国家对华施压，但又试图努力避免与中国发生正面冲突对抗。在南海权力日益转移的背景下，存在美国试图打菲律宾牌、民进党当局试图推行南海政策“台独化”、东盟在南海问题立场不一致等因素，削弱菲律宾在南海问题对华制衡强度。对于中国而言，解决南海争端必须着眼于中美关系的大背景，面对美国在南海问题的制衡压力，要始终保持战略定力，积极增强南海国际话语权的建设，努力发挥东盟在南海争端中建设性的关键作用，同时也要高度警惕民进党当局在南海问题上扮演的危险角色。
2022年6月，马科斯上台后，菲律宾在南海问题对华态度转趋强硬，升级与美国的战略安全关系，不断挑战中国南海主权和权益。“南海仲裁案”裁决的负面效应，正从国际舆论和法律制度层面，向南海立场争议、海洋侵权行动甚至引发军事冲突等层面延伸。2024年6月17日，中菲两国在南海仁爱礁附近发生冲突，给中菲关系发展蒙上重大阴影。分析马科斯上台后菲律宾南海政策演变以及影响因素，幷提出相应对策建议，对中国政府维护南海主权和权益，具有重要意义。
一、马科斯上台后菲律宾南海政策综述
（一）主轴：南海事务上对华态度比前任有所强硬，但仍努力避免与中国发生冲突对抗
2016年杜特尔特上台执政，以务实态度发展对华友好关系，客观而言，南海局势得到一定程度缓和。马科斯上台后，频频挑战中国在南海主权和权益。2023年以来，菲律宾在仁爱礁、黄岩岛、铁线礁和仙宾礁等试图全面挑战中国底线，拒不承认与中方达成任何谅解和争议。2024年5月，菲律宾单方面宣布，在菲律宾最北部设立海岸警卫队前哨基地，用于监视中国在南海“危险”行为。几乎同一时间，马科斯在香格里拉峰会上发表主旨演讲，表示菲律宾拥有1982年《联合国海洋法公约》和具有约束力的“2016年南海仲裁案”，在南海争端上对中国表示“我不打算屈服，菲律宾人不打算屈服”。
6月17日，菲律宾派出包括1艘运补船、2艘充气艇在内的6艘船只，抵近南沙群岛仁爱礁邻近海域，企图向非法“坐滩”的“马德雷山号”军舰运送物资。中国海警对闯入仁爱礁海域的菲船艇，依法采取警告拦阻、登临检查、强制驱离等管制措施，幷缴获枪支等非生活用品。中菲两国人员异常接近幷发生对峙，其烈度远超历次仁爱礁对抗，也为近十年来南海争端之最。
但同时菲律宾也认为“南海问题不是中菲关系的全部”。6·17事件发生后，菲律宾国家海事委员会主席贝尔萨明表示，菲律宾军方人员与中国海警的对峙“可能是误会或意外”，“我们尚不准备将此归类为武装袭击”。马科斯本人也表示，“菲律宾不会挑起战争，幷将始终致力于和平解决争端，拒绝遵守那些迫使我们在大国竞争中选边站的规则”，①努力避免与中国在南海发生冲突。
（二）重点：提升与美国的战略安全实质性关系
对于菲律宾而言，美菲同盟关系是建立在牢固的历史和文化联系，以及对民主和人权的共同承诺的基础上。1951年美菲签署的《美菲共同防御条约》，为两国在二战后建立的强有力的安全伙伴关系奠定坚实的基础。杜特尔特执政时期，美菲同盟关系出现暂时性“疏离”，但是在安全领域，美菲防务关系幷未出现严重倒退，例如一度被暂停的《访问部队协议》虽然暂停，但很快便恢复。近年来，美国不断重申在实现美菲双方共同的愿景——一个自由开放、互联互通、繁荣、安全和有韧性的印太方面，美菲联盟将发挥关键作用。马科斯执政以来，美菲同盟关系很快进入“蜜月期”，美国不断提升对菲律宾的军事援助、菲律宾对美开放新的军事基地，以及美菲两国频繁举行“肩幷肩”、环太平洋军演等在内的各类军事演习等。
马科斯把加强美菲安全关系作为优先事项，与中国在仁爱礁、黄岩岛等南海争议岛礁及附近海域的争端不断升级。在拜登和马科斯主导下，美菲同盟关系在2023年2月得到实质性提升。4月，美菲在华盛顿举行“2+2”外长和防长会谈，两国认为中国持续的“欺凌”和“威胁”，促使菲律宾寻求与美国和其他“志同道合”的伙伴，建立更密切的军事关系，以加强威慑和维护菲律宾主权。菲律宾允许美国使用额外的4个军事基地，位于巴拉巴克岛、梅尔乔尔·德拉·克鲁斯营、卡加延拉尔-洛机场以及海军基地卡米洛·奥西阿斯。自此，美国在菲律宾军事基地增加至9个。对于美菲两国而言，这些新地点无疑可以加强美国和菲律宾武装部队的互操作性，使两国能够更加无缝地共同应对所谓“印太地区的共同挑战”。
进入2023年以来，美国多次强调对美菲军事同盟关系的承诺，幷适时推进以《加强防务合作协议》（EDCA）为核心的美菲军事安全合作。5月，美菲发布《双边防务合作指南》，明确美国对菲律宾的防卫承诺范围。6月，美菲日在菲律宾巴丹岛附近海域举行三国海上联合军演，剑指中国的意味不言而喻。11月，美国和菲律宾军队首次在南海上空执行联合情报、监视和侦察任务。
2024年4月12日，拜登政府再次向菲律宾保证，在对中国于南海争议地区的挑衅行为日益担忧之际，美国对菲律宾防务的承诺是“如钢铁般牢固的”。美国国防部长奥斯汀会见马科斯时，表示美菲两国增加联合巡逻等联合海上活动的频率，以支持菲律宾在南海合法行使权利，双方同意加快一系列双边举措，以加强信息共享、互操作性，以及增强菲律宾武装部队的能力。
7月30日，拜登宣布美国承诺从2024财年的《印度-太平洋安全补充拨款法案》中，向菲律宾拨款5亿美元的外国军事资助(FMF)，美国可以根据《加强防务合作协议》(EDCA)进入菲律宾进行轮换部署和预先部署设备。同时，两国签订军事信息通用安全协议(GSOMIA)，该协议有助于更多地共享机密信息，包括来自美国监视平台的信息，大大提高菲律宾对南海海域的认识。
（三）衍生：加强伙伴关系建设，试图联合越南等东盟国家对华施压
马科斯上台后，改变杜特尔特政府在南海相对平衡的外交政策，逐渐放弃前任在大国间保持战略中立的立场，反而在安全上寻求加强与美日合作，积极与美日两国进行安全接触，为美日菲结成三方安全伙伴关系创造有利条件。2024年4月11日，菲律宾、日本和美国通过加强经济合作和促进地区和平与安全的《三国领导人联合展望声明》，三方重申美国对美菲联盟的坚定承诺，幷把1951年共同防御条约扩大到对南海任何地方的菲律宾武装部队、公共船只或飞机(包括其海岸警卫队的船只和飞机)的武装攻击。
菲律宾加强与美国同盟关系，以及与澳大利亚、日本、越南、文莱和东盟所有其他成员国的战略伙伴关系，还将与韩国和印度等开展更有力的合作。菲律宾是唯一公开支持美英澳“三边安全倡议（AUKUS）”的东南亚国家，同时欢迎与日、澳、韩等所有美国盟友建立更密切的安全关系。
菲律宾认为，少数几个拥有共同利益的国家之间的合作努力，将构成支持南海地区稳定架构的支柱。比如，2024年1月，马科斯在对越南进行“国是访问”时，与越方签署两份谅解备忘录，主要涉及“预防南海事件”，以及两国开展“海岸警卫队之间的海上合作”。7月1日，菲律宾外交部表示欢迎越南承认马尼拉向联合国提交的解决南海争议申请，该申请希望确保菲律宾在南海扩展大陆架的权利，菲律宾政府强调已准备好与越南举行会谈解决任何问题。由此可见，菲律宾把美菲结盟视为促进国家安全战略的首要任务，试图为美日菲安全合作提供更多便利，与美国传统盟友建立紧密的安全关系，幷联合越南等东盟国家对华施压。
二、影响菲律宾南海政策域外因素分析
（一）美国“选边站”南海政策是影响菲律宾南海政策的最大外部因素
1.美国对华定位发生深刻变化。为维护现行国际秩序，确保美国领导地位，特朗普时期中美关系发生深刻变化，将中国视为“战略竞争者”“修正主义国家”，成为美国政府对华新的定位。拜登政府基本延续特朗普政府的对华战略，2021年将中美关系定义为“极为激烈的竞争”，而非“冲突”。由于出现俄乌战争、佩洛西窜台、美国试图与中国“脱钩断链”等一系列事件，中美两国关系急转直下。
2022年，美国出台《国家安全战略报告》称“中国是唯一一个既有重塑国际秩序意图的竞争者，也逐渐拥有经济、外交、军事和科技力量来日益推进这一目标”，“未来十年是美国与中国竞争的决定性十年”。对菲律宾而言，“美国由‘接触’走向‘遏制’的对华战略，代表着中美两国的竞争性正逐步上升，中美关系正发生全方位的范式变化”。②在南海问题上，拜登将其视作为对华战略竞争的一个重要抓手，“打着维护《联合国海洋法公约》的旗号幷基于‘自由和开放的印太’理念，频繁在该地区开展所谓的‘航行自由行动’，幷屡屡进入中国南海相关岛礁12海里内进行侵扰，严重损害中国在南海的主权权利和合法权益。”③
2.美国在中菲南海争端公开“选边站”，导致南海争端常态化和长期化。拜登时期出台的美国《临时国家安全战略指南》和《印太战略报告》均体现出其对于联盟和伙伴关系的重视。与特朗普时期不同的是，在具体实践中，拜登政府已重新回归美国的联盟外交传统，试图联合日本、菲律宾、澳大利亚等盟友或者伙伴，在南海地区构筑以美国为中心的联盟体系。
自1995年中菲美济礁冲突以来，美国的南海政策发生重大转变，开始公开介入南海争端，幷质疑中国的南海权益主张。2020年7月13日，美国时任国务卿蓬佩奥关于南海政策的声明，标志着美国放弃在南海争端“不持立场”的政策，支持“南海仲裁案”，要求中国切实遵守国际仲裁，甚至倒向中国的对立面。“美国当前在南海的政策和行动只奉行一个逻辑，即支持任何一个国家针对中国的侵权和挑衅性行为，反对或抹黑中国在南海的一切行为举措。”④
美国主要通过以下三种方式干涉南海问题:一是引导南海问题通过多边方式解决，鼓励东盟整体参与到南海问题的协商中；二是以维护“自由航行”之名，在南海实施“航行自由行动”;三是扶植重点国家在南海问题上制衡中国。⑤近年美国国会关涉南海或台海的一系列法案，比如《2022年台湾政策法案》《2023年南海和东海制裁法案》《2023年支持台湾法案》等，都明文规定“南海仲裁案”是终局的，对“双方都具有法律约束力”“中国政府必须遵守”，⑥认定中国是南海秩序潜在的破坏者。马科斯多次在南海问题上作出强硬表态，既是向国际社会表示菲律宾在维护国家安全上的坚定立场，也是美国频频在南海问题上公开“选边站”的结果。
3.美国推行“南海军事化”战略思维短期内不会改变。秉持大国竞争战略，美国的冷战思维幷没有消失，反而愈演愈烈。面对中国不断增强的海上军事力量，实施推进海洋强国战略建设，美国显着加快在南海军事化进程，在南海的军事部署和推行“南海军事化”战略思维，更具进攻性和冒险性。2023年，美军在南海“闯岛式”航行自由行动的次数高达6次，12月4日美舰更是罕见地闯入仁爱礁邻近海域。
对于美国而言，菲律宾是“‘印太经济框架’所有支柱与‘全球跨境隐私规则’的参与者、美国在东南亚最亲密的双边盟友、‘三边安全合作’和‘四方安全对话’的谨慎支持者，以及‘印太海域态势感知伙伴关系’和‘全球基础设施和投资伙伴关系’等倡议的重要受益方”，⑦因此，菲律宾对美国推行“南海军事化”战略思维是支持幷扈从的。美国“持续增加国防预算，实施精确化打击，是其稳步推进的计划，而‘航行自由行动’、抵近侦察和大规模军事演习等常规性威慑手段，将继续成为美国扰动南海局势的基础”。⑧未来一段时间内，美国推行“南海军事化”和“以菲制华”战略思维不会改变，将继续怂恿菲律宾来制衡中国，企图以较低的战略成本，维持在南海的霸权地位。
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