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| 和平探索、开发和利用外层空间是世界各国都享有的平等权利。 |
中评社╱题：美国国家安全战略视域下的外空新方略 作者：夏立平（上海），同济大学政治与国际关系学院教授、同济大学中国特色社会主义理论研究中心特约研究员；蒋媛萍（吉安），同济大学国际法博士、井冈山大学讲师
【摘要】“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》都是在美国国家安全战略和外空战略指导下制定和实施的，是美国民用外空领域新方略的核心内容。两者相互支撑，其主要目的是在美国主导下加快开发外空资源的步伐，构建美国为首的月球和其他天体的开发联盟，巩固美国在外空领域的领导地位。在推进美国外空战略的具体方略上，拜登政府和特朗普政府一脉相承，非常重视“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的推进。该计划和该协定有针对中国和其他美国认为是“战略竞争对手”国家的一面。这将破坏外空探索中的国际合作，甚至使国际社会在外空探索和开发领域发生分裂，为美国与其他国家在月球及其他天体发生冲突埋下隐患。《阿耳忒弥斯协定》是美国对自己的国际承诺和国际规则的背离。中国应推进构建公正、合理的全球治理体系，在外空领域推动构建人类命运共同体。为勘探和开采外空资源做好充分准备，促进人类外空探索长期可持续发展。
美国外空战略是其国家安全战略的重要组成部分之一。以特朗普政府开端、拜登政府延续和发展，美国推出了民用外空领域的新方略，即以“阿耳忒弥斯计划”（Artemis Program）〔1〕为抓手保持美国在太空领域的优势地位，以《阿耳忒弥斯协定》(Artemis Accords)〔2〕为路径构建美国领导的开发月球等其他天体的国际规则体系。这两者相互支撑，都是在美国国家安全战略和外空战略指导下制定和实施的，将成为美国在“最后的边疆”〔3〕实现和维持主导地位新方略的主要手段。
一、美国出台和推进“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的主要动机和原因
“阿耳忒弥斯计划”是由美国政府资助的一个载人航天项目，目的是在2025年再次将宇航员送到月球，建立常态化驻留机制，包括建造月球基地，为未来的载人登陆火星任务铺就道路，幷试图开发月球等天体。《阿耳忒弥斯协定》是美国主导制定的一个关于探索和利用月球、火星、彗星及其他天体的国际规范。
特朗普政府和拜登政府推出和推进“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》是为了贯彻它们的国家安全战略，其主要目标是维持和巩固美国在外空的主导地位，加快美国开发外空资源的步伐，构建美国为首的“阿耳忒弥斯”月球和其他天体的开发联盟。
（一）维持和巩固美国在外空领域的主导地位。
美国从1961年至1972年耗资255亿美元组织实施了6 次载人登月行动，幷将其命名为“阿波罗计划（Apollo program）。阿波罗是古希腊神话中掌管光明和预言的神。美国在“阿波罗计划”载人登月行动后，虽然在外空领域又取得一些进展，但缺乏标志性的成果。
以国际空间站为例。它由16个国家共同建造、运行和使用，主要由美国国家航空航天局（NASA）、俄罗斯联邦航天局、欧洲航天局、日本宇宙航空研究开发机构、加拿大国家航天局共同运营。美国领导地位幷不突出。时任NASA局长布里登斯廷2020年认为，NASA在外空探索领域取得的成就一直被外界低估，而这些成就可以帮助美国展现国家力量幷提高美国的国际地位。因此美国政府企图通过“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》，领导美国为首的“阿耳忒弥斯”月球和其他天体的开发联盟，与美国盟友开展外空合作，加快美国及其盟友开发外空资源的步伐，从而巩固美国在国际外空领域的领导地位，使NASA在美国国家战略中发挥更大作用。
美国对外空政策和战略的相关探讨自20世纪40年代末冷战初期发轫，在20世纪60年代至80年代蓬勃发展。美国战略家丹尼尔·格雷厄姆20世纪80年代初提出“高边疆”理论，〔4〕认为外空已成为维护国家安全和利益的“高边疆”，那些在征服外空领域表现突出的国家或国家集团，将赢得在这一战略“高地”上的决定性优势。〔5〕“最后的边疆”这一概念在21世纪逐渐为美国政界和学术界接受和使用，幷更加强调外空商业化和私有化。〔6〕“高边疆”理论和“最后的边疆”概念刺激了美国对外空探索开发和再次登月的热情。
当今世界，外空安全是新型安全领域，蕴含着重大战略价值，是大国竞争的新制高点，对国家安全具有举足轻重的作用。没有外空安全，就没有真正的国家安全。外空安全对传统意义上的国家领土、领海和领空安全的影响越来越大，成为国家安全的重要支柱和组成部分，维护外空安全已成为决定国家未来生存和发展空间的国家安全战略的重要组成部分之一。外空系统为国家安全决策者们提供了不受约束的全球进入能力,具备了对全球挑战快速做出适当反应的决定性优势。外空系统对监控外部战略和军事发展,支持武器监控和军备控制谈判十分重要。在和平时期,外空设施具有国家战略威慑的功能；在发生战争时,外空设施是军力的“倍增器”,能最大化地减少人员伤亡和设备损失。“空天一体化”趋势正在发展，临近空间作为“空”与“天”过渡区的战略地位不断彰显，其“上可制天、下可制空”的突出优势已被空间大国普遍关注。为维持美国的全球霸主地位，特朗普政府和拜登政府都企图在争夺“最后的边疆”中占据有利态势和主导地位，使美国在外空技术和探索领域始终处于世界领先地位，使外空成为维护美国国家安全的最重要战略领域之一。
（二）加快美国开发外空资源的步伐。
为了实现美国国家安全战略“重振国内经济”的目标，《阿耳忒弥斯协定》和“阿耳忒弥斯计划”重视开发外空资源包括月球资源，以使美国开发外空资源的技术和行动领先世界，幷在这一领域保持世界主导地位。
1967年10月10日生效的《外层空间条约》〔7〕第一条规定“探索和利用外层空间（包括月球和其他天体），应为所有国家谋福利和利益，而不论其经济或科学发展程度如何，幷应为全人类的开发范围”。1984年7月生效的《月球协定》〔8〕明确规定“月球的探索和利用应是全体人类的事情幷应为一切国家谋福利，不问它们的经济或科学发展程度如何”。但目前尚无关于外空资源开发的相关国际法。联合国和平利用外层空间委员会在推动相关国际法的制定，但由于各方意见不一导致这一进程进展缓慢。
月球表面有丰富的资源。2019年3月，时任NASA局长布里登斯廷称，美国重返月球的一个原因是其表面上的丰富资源，其中包括“水冰”和稀土金属，这些资源的价值可能高达“数万亿美元”。他指出，月球上估计有数亿吨的水冰，能够解决饮水问题，幷用于制造液氧和液氢，未来可开发为火箭燃料供深空旅行使用。NASA 正努力在2025年送两名宇航员到月球南极，幷希望对那里的水冰进行挖掘，研究是否可用作饮用水或将其分解成火箭燃料。NASA 计划向私营企业购买月球表面原料（月岩和土壤），以帮助 NASA 实现 “让宇航员像在地球上一样在月球生活”。〔9〕
为了让美国开采外层空间资源合法化，时任美国总统奥巴马2015年11月签署国会通过的《美国商业外空发射竞争法案》。〔10〕其第四部分《2015年资源探索与利用法》规定“参与到小行星资源或外空资源的获取活动中的美国公民应该被授予包括占有、拥有、运输、使用和售卖该资源的权利”。这明确允许美国公司开采幷利用外层空间资源，鼓励国内发展航天经济。迄今为止，国际社会中，除了美国和卢森堡、日本、阿联酋，其他国家都不存在此类法律。这首次使美国公司开采幷利用外层空间资源在美国国内合法化。
特朗普政府加速了让美国开采外层空间资源合法化的进程。考虑到将在2025年载人重返月球，幷将开采月球资源，美国政府包括NASA不愿意无休止讨论下去，而是希望不经过联合国体系下国际条约的制定过程而直接形成一套美国认可的国际协议如《阿耳忒弥斯协定》，企图“去月球幷利用那里的资源，幷将以一种跟其他国家合作的方式做到这点”。〔11〕特朗普政府认为《外层空间条约》过于含糊，无法充分支持NASA的载人登月及月球开发。为此，时任总统特朗普2020年4月6日签署《鼓励外空资源回收和使用的国际支持行政命令》〔12〕，明确美国公民及商业机构可进行外空资源开发活动幷享有其收益。该行政命令宣称美国人有权根据法律从事外空商业探索，获取和利用外层空间资源；外层空间是法律和物理意义上独特的人类活动领域，美国幷不将其视为全球公地。该行政令在鼓励美国商业企业积极开展外空资源开发和利用的同时，强调美国寻求缔结开发外空资源的国际双边或多边协议，鼓励国际社会支持私人开采与利用外层空间资源。
根据该总统行政命令的要求，为配合“阿耳忒弥斯计划”重返月球的实施，美国国家航空航天局与美国国务院、国家外空委员会共同制定《阿耳忒弥斯协定》。2020年5月15日，NASA正式公布《阿耳忒弥斯协定》的基本内容，旨在为其与盟友在月球探测和开发月球矿产过程中提供一系列准则。该协定主要包括人类如何在月球上行动、如何从月球表面开采资源、如何建立“安全区”等基本原则。从国际角度为美国私人公司开采外空资源合法化扫清障碍，进一步推动美国外空资源开发工作。
近年来美国大力扶植商业航天发展，加快开发外空资源，驱动本国外空领域军、民、商深度融合，谋求广泛的外空利益。美国商业航天起步早、发展快、效益好，长期为军用航天和民用航天提供重要的经济、科技和安全支撑。美国正在加快推进私人公司对月球资源的占有、开采和利用。2023年5月19日，在与外空探索技术公司（SpaceX）签署第一份登月系统开发合同两年后，NASA宣布，选择美国企业蓝色起源公司开发第二个旨在将宇航员送上月球的登月系统。这一登月系统将执行2029年开始的“阿耳忒弥斯5号”任务。美国国家航空航天局企图利用该飞行器和星际飞船在月球表面与“门户”的空间站之间运送宇航员，以实现人类在月球上的永久存在。NASA希望以此与外空探索技术公司竞争，以支持对月球的长期探索。还有几家美国公司是该项目的合作伙伴，包括洛克希德-马丁公司、德雷珀公司、波音公司、航天机器人技术公司和蜜蜂机器人公司等。美国倡导在月球划分“安全区”，鼓励私人外空采矿，呼吁共享资源和共用信息，推动竞争，将提高商业航天公司开展深空探索的积极性，加快拓展军、民、商用市场，促进外空经济的蓬勃发展，获得稀土等地球上稀少的战略资源和在月球长期生活及进一步深空探索所需资源。
（三）构建美国为首的“阿耳忒弥斯”月球和其他天体的开发联盟。
美国国家航空航天局2020年9月发布“阿耳忒弥斯计划”大纲，以期加快完成载人登月任务幷实现对月球的长期可持续探索。该计划的目标是再次将美国航天员送上月球，幷在 2028 年前在月球表面建立一个永久基地，为登陆火星和更深层次的深空探测任务奠定基础。
阿耳忒弥斯是希腊神话中掌管狩猎、原始自然、月亮和贞洁的女神。美国国家航空航天局用阿波罗的孪生姐姐阿耳忒弥斯作为美国21世纪新一轮载人登月计划的代号，除了她是古希腊神话中的月亮女神外，还因为在这次登月计划中，将会有第一位女性航天员登上月球。
NASA将“阿耳忒弥斯计划”的目的表述为：第一，展示未来外空探索(包括火星探测) 所需的新技术、能力及商业方法；第二，确立美国在月球上的战略存在及领导地位，同时扩大美国在全球的经济影响力；第三，扩大美国的商业和国际伙伴关系；第四，激励新一代幷鼓励他们从事科学、技术、工程和数学（英文缩写STEM)领域的职业。“阿耳忒弥斯计划”参与方包括欧洲航天局、日本宇宙航空研究开发机构、加拿大航天局以及美国商业航天机构等。
《阿耳忒弥斯协定》是一个只有政治承诺,而没有法律约束力的国际文件。正如美国《外交政策》上的一篇文章指出，“没有其他大国的参与，世界上大部分国家都会将《阿耳忒弥斯协定》视为小集团俱乐部的非正式规则手册，而不是真正的多边协议。”〔13〕但美国却把它作为开发月球和其他天体的国际法律依据，幷以此和美国强大的外空探索能力作为基础，构建美国为首的“阿耳忒弥斯”月球和其他天体的开发联盟，以使美国在外空领域站在它定义和主导的国际机制和国际规则的制高点。
二、特朗普和拜登两任政府推动“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的进程及现状
特朗普政府高度重视提升美国在外空的战略能力和科技能力。2017年6月30日，时任美国总统特朗普签署行政命令，下令重建“国家太空委员会”，由时任副总统彭斯担任“国家太空委员会”主席，幷改变奥巴马政府将航天重点放在登陆火星的计划，誓言重返月球。特朗普同年12月推出《美国国家安全战略报告》，以“美国优先”为指导方针，宣称“让美国再次伟大”，在外空领域强调保持美国在外空的主导地位和行动自由；将外空提升为优先领域；促进外空商业。〔14〕该战略报告规定：“由美国副总统主持新成立的国家太空委员会，将审查美国的长期外空目标，幷制定一个整合所有外空部门以支持创新和美国在外空领域保持领导地位的战略。”〔15〕在该战略指导下，特朗普政府2018年3月推出的《国家外空战略报告》确立了其外空战略的三大目标：促进美国外空领先优势，确保美国外空领导地位；壮大外空经济，促进美国经济繁荣；加大外空军力建设，实现“以实力求和平”。〔16〕时任副总统彭斯2019年3月称，将NASA载人登月任务提前到2024年。
（一）特朗普政府为实现国家安全战略和外空战略推出“阿耳忒弥斯计划”。
“阿耳忒弥斯计划”是在特朗普政府国家安全战略和外空战略指导下提出的。时任美国总统特朗普2017年12月11日签署《外空政策1号指令》(Space Policy Directive 1)〔17〕，正式批准“阿耳忒弥斯计划”。
根据美国国家航空航天局2020年9月公布的方案，“阿耳忒弥斯计划”将分为两大阶段：
第一阶段于2019—2024年开展，“阿耳忒弥斯1号”为无人试验飞船，“阿耳忒弥斯2号”将进行载人环月飞行，“阿耳忒弥斯3号”将在月球南极载人着陆。
第一次任务“阿耳忒弥斯1号”（代号Artemis I）专注于首次环月无人航天器试飞。2022 年12 月 11 日，“猎户座”飞船经历两周绕月飞行后，重返地球幷降落在美国加州附近海域，标志着“阿耳忒弥斯”计划第一阶段第一次任务完成。
第二次任务“阿耳忒弥斯2号”（代号Artemis II）将搭载4名乘员进行为期10天的绕月飞行。这次任务计划 2024年完成。这将是人类首次在高椭圆轨道上进行绕月飞行。
第二阶段将在2025—2030年开展，计划执行三次任务先后实现在月球南极载人登月和月面长期驻留。实现人类在月球表面登陆的任务需要利用埃隆·马斯克的外空探索技术公司正在研制的巨型航天器“星舰”（Starship）。规划中的“门户”空间站的加压舱将具有足够的承载能力，使执行“阿耳忒弥斯3号”（Artemis III）任务的宇航员能够乘坐它转移到人类着陆系统上，进而降落到月球南极附近。“阿耳忒弥斯 4 号”（代号Artemis IV）将执行第二次载人登月任务，计划搭载 4 名航天员2028年登月，幷完成欧日联合研制的国际居住舱（I-Hab）在轨交付，其将与“门户”中转站对接。“猎户座”飞船到达中转站后，2名航天员将登上停靠在中转站上的着陆器，下降到月面，完成为期一周的月球探索任务。
“阿耳忒弥斯5号”2029年将再次登陆月球，也通过月球轨道“门户”空间站。NASA希望保持每月一次任务的节奏，宇航员每次在月球上将停留长达30天。
NASA将在21世纪20年代后期逐步加强月表基础设施建设。 依据2020年发布的《NASA可持续月球探索和开发计划》, 2030年前在月球及周边建立可持续的载人基地，包括在月球建立“阿耳忒弥斯大本营”（Artemis Base Camp）。在整个“阿耳忒弥斯计划”期间，重点发展载人和无人任务搜索能力、提取水等资源幷加以转化利用技术、精确着陆技术以及新的机动能力等。这些将支持航天员到达更远距离，探索月球新区域。该机构还将以重返月球任务中积累的技能和技术为基础，力争2040年将人类送上火星。
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