（二）特朗普政府推出《阿耳忒弥斯协定》以支撑“阿耳忒弥斯计划”。
《阿耳忒弥斯协定》〔18〕也是特朗普政府在国家安全战略和外空战略指导下提出的。它与“阿耳忒弥斯计划”是相互支撑的。
《阿耳忒弥斯协定》重在为实现“阿耳忒弥斯计划”服务。它提出一些框架性的准则，包括13条条款，主要包括：该协定目的是“通过一套实用的原则、指导方针和最佳实践，建立一个共同愿景，增进对外层空间进行民用探索和利用的治理”，意在推进“阿耳忒弥斯计划”。协定适用于“每个签署方民用航天机构所从事的民用空间活动”。〔19〕《阿耳忒弥斯协定》的主要特点包括：
1.允许协定签署方私人公司开采外空资源。协定第十条是关于外空资源。该协定强调，根据《外层空间条约》第二、第六和第十一款的内容，外空资源的开采和利用是能够进行且很快就可以进行。
2.允许协定签署方在月球上开展活动的场所周围建立“安全区”。协定第十一条是关于规避外层空间活动中的冲突。协定宣称，避免有害干扰是《外层空间条约》的一项重要原则，因此通过协定，NASA和伙伴国将提供有关各自月球基地的公共信息，这些信息将为“安全区”的规模和范围提供参考。该协定呼吁NASA及其合作伙伴在月球上开展活动的场所周围建立“安全区”。协定伙伴国之间就安全区进行通知和协调，防止其他国家有害干扰。美国政府计划就“安全区”问题与加拿大、日本、欧洲国家等进行谈判。这被外界视作对月球区域划定所有权。时任NASA局长布里登斯廷2020年5月明确表示，如果国际合作伙伴同意该框架，那么就可以与NASA合作在月球表面建立基地。
3.向遇险航天员提供援助。《阿耳忒弥斯协定》重申NASA和伙伴国对《营救航天员、送回航天员和归还发射到外层空间物体的协定》（简称《营救协定》）〔20〕的承诺；强调将采取一切可能的合理步骤，向遇险航天员提供援助。
4.签署方承诺保持透明度。“本着诚意、幷按照《外层空间条约》第十一条规定，与公众和国际科学界分享根据本协议开展活动所产生的科学信息。”协定呼吁伙伴国利用开放的国际标准，在必要时制定新的标准，幷努力在最大程度上支持互操作性。
5.签署方承诺“保护外层空间遗产”。认为这些遗产包括具有历史意义的人类或机器人着陆点、人工制品、航天器以及按照共同制定的标准和做法在天体上活动的其他证据。
6.签署方将制定减缓轨道碎片的计划，包括在飞行任务结束后安全、及时、有效地处置航天器。承诺根据《关于登记发射外层空间物体的公约》（简称《登记公约》）确定谁应当对相关空间物体进行登记。〔21〕
7.签署方同意缓减空间碎片。根据该协定，NASA和伙伴国同意遵守联合国和平利用外层空间委员会的《空间碎片缓减准则》〔22〕。它们认为维护安全和可持续的空间环境对于公共与私人外空活动都至关重要。
美国国家航空航天局2020年10月13日与英国、加拿大、澳大利亚、意大利、日本、卢森堡和阿联酋等 7 国的航天机构签署《阿耳忒弥斯协定》，与 14 家美国公司建立了伙伴关系，为其登月计划开发新技术。〔23〕加拿大还宣布为美国月球“门户”项目出资。此后乌克兰也加入该协定。2023年6月21日印度在《阿耳忒弥斯协定》上签字，成为该协定第27个签署国。
（三）拜登政府延续和发展了特朗普政府外空战略。
拜登政府在许多方面延续了特朗普政府外空战略，也做了一些调整和发展。拜登政府2022年10月出台的《美国国家安全战略报告》在外空领域主张，保持美国作为在外空领域世界领导者的地位，保护美国在外空的利益。这一目标与特朗普政府目标相似，显示了美国政府外空战略首要目标的延续性。在外空战略其他目标方面，拜登政府有自己的重点，强调其外空战略新的三大目标：首先，“引领更新外空治理，建立太空交通协调体系，为未来太空规范和军备控制开辟道路”；其次，“与盟国和合作伙伴一起制定政策和法规，使蓬勃发展的美国商业航天部门能够在国际上竞争”；第三，军事上将外空力量作为跨领域（军事方面包括陆地、空中、海上、网络和外空等领域，非军事方面包括经济、技术和信息等领域）整合的重要组成部分，以形成一体化威慑能力。〔24〕
在推进美国外空战略的具体方略上，拜登政府和特朗普政府一脉相承，非常重视“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的推进。拜登政府上台不久就表达对“阿耳忒弥斯计划”的支持。2021年５月１日，拜登总统任命副总统卡玛拉·哈里斯担任美国国家太空委员会主席。对于该任命，哈里斯发布推特说：“当我们瞄准月球时，我们就要把国旗插在月球上。”在她领导下，该委员会的一个重点将继续是国家安全，“还将优先考虑气候变化、科学、工程和数学教育，以及航天工业劳动力的多样性和商业太空活动的可持续发展”。〔25〕
哈里斯副总统2021年12月1日主持召开拜登-哈里斯政府第一次国家太空委员会会议，发布白宫制定的首份《美国太空优先框架》。该文件用于指导该委员会“制定和实施未来国家太空政策和战略的努力”。文件宣称：“我们正处于一个历史性时刻：太空活动迅速增加，给社会多个领域带来新机遇，也给美国太空领导地位、全球太空治理、太空环境可持续性和太空安全保障带来新挑战。”〔26〕文件概述了拜登-哈里斯政府的太空政策优先事项，主要是两类。第一类是“维持强大而负责任的美国太空企业”，包括美国在太空探索和科学方面的持续领导地位、利用天基能力监测气候变化、保护“国家安全利益免受太空和反太空威胁日益扩大的范围和规模”、保护太空关键基础设施和支持制定法规，以实现“具有竞争力和蓬勃发展的美国商业太空部门”。〔27〕
第二类优先事项是“为当代和后代保留空间”，包括与空间可持续性相关的几个方面，包括“美国将与国际社会合作，维护和加强基于规则的国际太空秩序”，如现有和新的太空活动长期可持续性措施；支持继续发展民用外空交通管理能力，努力跟踪和潜在地减轻任何威胁美国的近地物体。〔28〕该文件是在大国竞争、美国内政治极化、政府需要确定执政优先工作等复杂形势下,民主党政府处理共和党太空政治遗产和体现民主党执政特色的一种特殊方式,在战略上指导“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的推进。
美国白宫科技政策办公室2022年4月4日发布《太空服务、组装与制造国家战略》(缩写ISAM），宣称“ISAM是开展在地球轨道、天体表面以及往来于其间的任务所需的一系列能力”，主要用于太空服务、太空组装、太空制造三大任务领域。〔29〕该战略认为，ISAM具有巨大发展前景和收益，可通过发展机动性、物流和可重复使用能力，提升航天器性能、经济可负担性、耐受性、灵活性和弹性，进而促进可持续发展的太空环境，提升航天器产出，创建强健、可持续和持久的空间基础设施。ISAM国家战略旨在解决的三个关键挑战是：改善所有不同的政府机构、私营公司、研究机构之间在国内和国际上的协调；展示对私营公司的需求；通过在学术界和外空商业界共识的基础上制定和正式确定各种外空技术标准。
ISAM国家战略的六项核心目标包括：推进ISAM研究发展；优先拓展可扩展的ISAM地基和天基基础设施；加快新兴ISAM商业产业的发展；促进国际协作与合作；优先考虑环境可持续性；激励未来的太空人才，政府将与学术机构合作，开发基于ISAM的研究和技术创新。
美国白宫科技政策办公室2022年11月发布《国家地月空间科技战略》，提出美国将基于太空优先框架，指导其负责任、和平和可持续地探索和使用地月空间，提升美在地月空间科学、探索和经济发展活动方面的太空优势。该战略是美国政府推进探月科技发展的首次尝试，也是美国太空优先事项之一，重点是推进与“阿耳忒弥斯计划”相关的科技发展。地月空间是指位于地球同步轨道以外、但仍然受到地球或月球引力影响的三维空间区域。地月空间为推进科学、技术和探索提供了巨大的潜力，是人类活动的新区域，未来十年将有大量活动在此加速开展。该战略认为促进科学发现、经济发展和国际合作对于实现和维持美国在地月空间的科技领先地位至关重要。
该战略为实现美国在包括月球在内的地月空间保持领先地位提供了愿景和首批科技目标。为实现这一愿景，把握未来机遇，该战略首次提出地月空间早期发展的4个最高优先级的科技目标，包括支持研究和开发，以实现未来地月空间的长期发展；扩大地月空间国际科技合作；将美国的太空态势感知能力拓展到地月空间；通过可扩展和可互操作的方式实施地月空间通信和定位、导航和授时。〔30〕《国家地月空间科技战略》是首份用于指导美国政府推进地月空间科学研究、探索和经济开发活动的跨部门战略，将指导决策制定过程，幷为各机构和合作者提供早期共同愿景，以协调地月空间活动。
美国白宫科技政策办公室2022年12月16日公布《国家太空服务、组装和制造”（ISAM）实施计划》，以推进美国首个《太空服务、组装与制造（ISAM）国家战略》中概述的战略愿景。根据ISAM实施计划，美国政府将协调和组织民事、商业和国家安全领域的力量，以实施ISAM国家战略，着力发展在太空系统轨道、月球周围和深空中的制造、组装和维修技术，加强美国的领导地位。ISAM实施计划围绕ISAM国家战略的六项核心目标进行组织，分解为28项独立的实施活动，联邦相关部门和机构将参与相关活动。
美国务院2023年5月发布《太空外交战略框架》文件，宣称“《阿尔忒弥斯协定》是美国民用空间的核心外交”。〔31〕提出“为增进未来世代福祉而推行美国太空外交政策”、“运用美国太空活动推进更广泛的外交目标”、“加强美国外交系统开展太空外交活动的能力”三项关键主张，以“建设面向民用及国家安全太空利用的国际合作，推动基于规则的国际外层太空秩序，致力于保障美国及其盟友免受天基威胁损害”为工作目标。通过运用拉拢盟友及新兴太空国家“共同抵制”与战略竞争对手的太空项目合作等外交手段，维护美国在太空领域领导地位。该文件强调“我们必须鼓励建立强有力的多边联盟，如《阿尔忒弥斯协定》，以保护和促进空间探索和科学事业中的和平合作”。文件指出“利用《阿尔忒弥斯协定》作为召集功能，通过促进和拓展与传统和非传统太空伙伴的合作，来帮助塑造围绕太空探索的全球治理和其他活动，如利用太空资源”。〔32〕《太空外交战略框架》反映了美外交系统未来将更多地参与过去由美国家航空航天局和国防部主要负责的国际太空活动，预示着以推进《阿尔忒弥斯协定》为核心的“国际太空合作”将成为美国全球推行硬实力和推销软实力行动的关键手段之一。
至此，在美国国家安全战略和外空战略指导下，围绕推进“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》，包括战略、科技、经济和外交等的民用外空领域的新方略已经成型。拜登总统要求2023年为NASA提供260亿美元的资金预算，其中最大的部分将用于“阿耳忒弥斯计划”。〔33〕
三、美国《阿耳忒弥斯协定》和“阿耳忒弥斯计划”对国际安全的影响
在基于“冷战思维”的美国国家安全战略和外空战略指导下制定和推动的“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的出笼，注定了其可能对国际安全和太空安全构成负面影响。
（一）《阿耳忒弥斯协定》与现有国际规则相冲突。
《阿耳忒弥斯协定》存在违反《外层空间条约》和《月球协定》的问题。首先，美国在月球和其他天体上开采矿物有违《外层空间条约》。从内容看，《阿耳忒弥斯协定》第十条和第十一条是其核心，其余内容都是对相关国际外空法的承诺，幷无实质内容。该内容认可了私人公司对月球、火星等资源的开采和利用。《阿耳忒弥斯协定》实际上继承了《美国商业外空发射竞争法案》和特朗普签署的《鼓励外空资源回收和使用的国际支持行政命令》的主要思想。《阿耳忒弥斯协定》虽然强调对外空资源的开采和利用将在《外层空间条约》，特别是该条约第二款、第六款和第十一款指导下进行，但《阿耳忒弥斯协定》第十条是不符合甚至背离《外层空间条约》某些条款的。例如，《外层空间条约》第二款规定：“各国不得通过主权要求，使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层空间（包括月球和其他天体）据为己有。”〔34〕美国在月球和其他天体上开采矿物，实际上是将月球和其他天体上的资源占为己有，因此《阿耳忒弥斯协定》是违反《外层空间条约》第二款规定和美国自己对该条约的承诺。
第二，美国在月球上建立“安全区”有违《外层空间条约》。《阿耳忒弥斯协定》第十一条呼吁在NASA及其合作伙伴开展活动的场所周围建立“安全区”，该区不应被其他国家干扰。〔35〕美国在月球表面未来基地的周围建立“安全区”，违反了《外层空间条约》第二款的规定，因为“安全区”可以说在某种程度上将月球上的这一部分据为己有。
第三，美国《阿耳忒弥斯协定》也违反《月球协定》。联合国大会1979年12月5日通过《月球协定》。同月18日在联合国总部开放该协定的签署，1984年7月11日生效。至2022年12月31日，已有16个缔约国。由于绝大多数空间大国，如美国、欧洲航天局一部分成员国、俄罗斯、中国、日本、印度等都没有加入该协定，该协定的适用效力有限。但该协定是联合国大会通过的，因此具有某种国际法律地位。《阿耳忒弥斯协定》第十条和第十一条不符合《月球协定》关于月球应该为国际社会的所有国家和人民的利益所用之宗旨。
在联合国和平利用外层空间委员会〔36〕的立法工作中，部分国家对美国《商用外空发射竞争法案》和卢森堡2017年通过的《探索与利用空间资源法》〔37〕两个单边立法提出了强烈的反对意见，认为两国的做法违反了国际法。他们指出，单边立法侵害了“外空资源全人类共有”原则；采用“先来先得”原则判定资源归属侵害了后发国家的利益；航天强国未进行国际援助和技术扩散。但也有国家认为“国家对外空资源主张主权”和保护私人外空资源开发的财产权有重大区别。只有通过激励企业，鼓励企业参与外空资源开发，才能为高风险、高投资的外空资源开发活动带来创新与活力，单边立法顺应了行业现实。联合国和平利用外层空间委员会最终未就“美国违反国际法”达成一致结论，分歧仍然存在。2017年该委员会增设相关议题，希望各国积极参与立法进程，建构多边治理框架，讨论幷制定外空资源开发规则。《阿耳忒弥斯协定》的出台打乱了联合国和平利用外层空间委员会建构多边治理框架和制定外空资源开发规则的进程。
（二）可能使国际社会在外空探索和开发领域发生分裂。
“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》有针对中国和其他被美国视为“战略竞争对手”国家的一面，将破坏外空探索中的国际合作，甚至使国际社会在外空探索和开发领域发生分裂。
其一，由美国决定什么国家可以加入《阿耳忒弥斯协定》。美国要求其他国家只有签署《阿耳忒弥斯协定》，才能与美国在月球探索和开发中合作。时任NASA局长布里登斯廷2020年5月宣称，国际合作伙伴只有同意《阿耳忒弥斯协定》，才能与NASA合作在月球表面建立基地；“那些破坏外空幷使外空探索处于危险之中的国家”不应被邀请加入。他还指责中方没有分享长征五号B运载火箭末级残骸再入大气层的具体信息，称该行为明显违反了《阿耳忒弥斯协定》。〔38〕
其二，将中国作为《阿耳忒弥斯协定》的对立面。2022年5月，NASA局长比尔·纳尔逊声称，美国在载人登月计划上与中国构成事实上的竞争关系，而且美国有望于2025年左右再次实现载人登月，从而在这一领域“击败中国”。〔39〕纳尔逊宣称中美“正处于一场外空竞赛”，“我们最好小心，不要让他们打着科学研究的幌子抵达月球上的某个地方”。他甚至制造“中国外空威胁论”，耸人听闻地说“北京可能会建立一个落脚点，试图支配月球表面资源最丰富的地域，甚至会把美国拒之门外，留给美国的时间已经不多了”。〔40〕他在毫无证据的情况下指责中国的外空计划“是一个军事外空计划，很可能占领月球；中国偷窃别国的创意和技术，其空间站任务是学习如何摧毁别国的卫星等”。〔41〕 纳尔逊还对中国进行歪曲事实的指责，称很少有国家不想和美国成为伙伴，而中国就是其中之一。〔42〕但事实是2011年4月美国会通过《沃尔夫法案》，禁止NASA与中国的宇航机构进行合作，因为该法案认为，中国在核武器、导弹技术等领域存在技术转移和安全问题。此后，NASA一直坚持不与中国进行外空合作。
其三，美国政府在攻击中国的同时，与其他国家签署《阿耳忒弥斯协定》，意在外空领域拉帮结伙，建立一个排除中国的外空探索和开发联盟。NASA认为，由于“阿耳忒弥斯计划”需要融合最先进的航天技术，而且项目成本高昂，因此美国与其他国家合作至关重要。纳尔逊局长准备2024年访问日本，届时他将参观研发月球车的工厂。纳尔逊宣称“日本是我们最强大且最重要的合作伙伴之一，美日航天领域的合作关系是拜登政府和日本政府的优先事项”。〔43〕他赞扬日本的航天技术，称日本为国际空间站提供的生命维持系统等设备发挥了重要作用。日本丰田汽车公司应日本国立宇宙航空研究开发机构之邀，共同研发在月球上行驶的氢能汽车，主要参与者还有三菱重工业集团——日本最大的宇宙产业集团。2022年该项目正式列入NASA主导的“阿耳忒弥斯计划”，将承担月球载人巡航任务。英国也是美国太空合作伙伴之一，与美国在载人登月项目进行合作。英国工业巨头劳斯莱斯拥有先进的核能技术，计划为未来的月球基地开发微型核反应堆以提供能源，这一项目得到了英国政府、英国航天局和欧洲空间局的资助。英国还计划为美国未来的月球任务提供通讯和导航系统等关键设备。
在目前以国际空间站为主的载人航天国际合作中，主导国家是美国和俄罗斯，但对于未来的月球合作，美国已多次表示只能以美国为主。NASA负责国际和跨部门关系的代理副局长迈克·戈尔德2020年5月表示，建立国际空间站的基础是“跨机构协议”（IGA），而IGA已经不适合月球探索活动了，需要新的法律框架建立合作关系，如《阿耳忒弥斯协定》。《阿耳忒弥斯协定》第五条强调使用国际标准以实现互操作性，而这个国际标准是美国主导制定的标准。在“门户”月球轨道站的建设中，美国拒绝采用俄罗斯的对接标准，强调俄罗斯若想参加“门户”建设，必须使用美国的对接标准。
美国建立一个排除包括中国在内的其他一些国家的外空探索和开发联盟，将可能制造以美国为首的《阿耳忒弥斯协定》成员国在外空领域与其他一些国家的矛盾、分裂甚至对立。国际律师协会2023年1月发布公告指出，这种冲突可能会在“不久的将来”引发诉讼。“目前还不知道各国是会承认其他国家对太空资源提出的主权要求，还是会认为后者违反了《外层空间条约》第二条。”〔44〕
|
