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| 2023年11月中美元首旧金山峰会，习近平指出，美方应将不支持“台独”的表态体现在具体行动上，停止武装台湾，支持中国和平统一。 |
中评社╱题：“美国‘一个中国’政策的演变：历程、动因与影响” 作者：王贯之（长春），吉林大学公共外交学院2022级外交学专业学生
【摘要】1979年中美建交以来，美国对华“一个中国”政策随美国的战略需要而不断调整。具体而言，就是通过增加“一个中国”政策的构成要素和调整构成要素的排列顺序，逐步将“一个中国”政策“空心化”，为美国插手台湾问题、阻挠中国统一提供“法理支撑”。从美国“一个中国”政策之法理基础的构成元素看，大致可分为四个阶段：“三公报”阶段、“三公报一法”阶段、“三公报一法六保证”阶段和“一法三公报六保证”阶段。美国将其“一个中国”政策“空心化”的行为严重破坏了中美关系的政治基础与台海和平稳定。
台湾问题是中美关系中最重要、最核心、最敏感的问题。近年来，随着中美战略竞争加剧，美国基于“以台制华”的战略需要，虽明面上一直声称坚持“一个中国”政策，但事实上却在不断提升美台“实质关系”。那么，美国对华“一个中国”政策（以下简称美国“一个中国”政策）到底有无改变？如果有改变，体现在何处，原因何在，又会有何影响？为回答以上问题，同时更好地把握美国“一个中国”政策的走向，切实维护中国国家主权和领土完整，本文作如下探讨。
一、美国“一个中国”政策演变的四个阶段
中美建交以来，美国的“一个中国”政策随着其战略需要和国际局势变化而不断调整，以适应其插手台湾问题的需要。在此过程中，美国的“一个中国”政策向“空心化”方向持续演进，即由中美建交时期坚持“涵盖中国大陆和台湾”的“一个中国”政策，逐渐演化为“仅涵盖中国大陆，而不涵盖中国台湾”的“一个中国”政策。从“一个中国”政策的法理基础构成要素（以下简称“一个中国”政策的构成要素）变化来看，其演变历程总体上可划分为以下四个阶段。
（一）基于“三公报”的“一个中国”政策阶段（1979-1994）
20世纪60年代末，美国与苏联两极对抗加剧，同时深陷越南战争的泥潭，国内政治矛盾和社会矛盾亦日益凸显。在此背景下，“联中抗苏”成为美国寻求战略平衡的优选。与此同时，中苏交恶以来苏联对中国安全威胁剧增，中国也存在“联美抗苏”的战略需求。基于以上，中美两国关系从对抗走向缓和。在实现两国关系正常化的过程中，双方先后于1972年、1978年和1982年签署《上海公报》《建交公报》和《八·一七公报》，合称“中美三个联合公报”（或“三公报”）。中美在三个联合公报中所达成的关于一个中国原则的共识，是实现两国关系正常化及后续健康发展的政治基础。
在1972年的《上海公报》中，美方声称：“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。”〔1〕尽管“不提出异议”，与“认同”或“同意”在表达上存在些许差异，但无疑表明了美国坚持一个中国原则的立场。这一表述对于当时中美关系实现正常化来说具有重大的政治意义，也为两国关系的进一步发展奠定了基础。
在《建交公报》中，美国进一步做出明确表示：“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。”此外，美方还声明“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。〔2〕由此观之，1979年中美建交时，双方就存在着“世界上只有一个中国”、“台湾是中国的一部分”的共识。
在1982年的《八·一七公报》中，上述两个联合公报中的内容得到重申：“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，幷承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。在此范围内，双方同意，美国人民将同台湾人民继续保持文化、商务和其他非官方关系。在此基础上，中美两国关系实现了正常化。”〔3〕
由上可知，尽管三个联合公报关于一个中国原则的表述各有侧重，但总体而言，美国承认：世界上只有一个中国，中华人民共和国政府是中国唯一合法政府，台湾是中国的一部分。从外交实践来看，美国在这一阶段基本能够坚持“一个中国”政策，总体上符合三个联合公报的基本精神。正是在此基础上，两国关系呈现出良好发展的局面。尽管因双方立场存在差距，在最终协定文本的中英文表述上存在些许差别，〔4〕但基于中美关系大局稳定的考量，美国在相当长的一段时间内基本遵循“一个中国”政策。
（二）基于“三公报一法”的“一个中国”政策阶段（1994-2016）
“三公报一法”，即“三个联合公报+《与台湾关系法》”。美国废除“美台共同防御协定”后，为了填补协防台湾的真空，通过国内立法形式出台了《与台湾关系法》（Taiwan Relations Act, TRA）。1979年4月，该法由时任美国总统卡特签署生效。该法是中美建交后，美国第一次以国会立法的形式为对台出售武器、干涉中国内政和维护美台实质关系提供所谓“法律依据”。鉴于中方的反对和交涉，美国在1982年的《八·一七公报》中重申了坚持一个中国原则的立场，幷做出了“售台武器在数量和性能上逐步减少直至最终解决”的承诺。但事实表明，美国幷未遵守承诺。需要指出的是，尽管美国在具体实践中依照《与台湾关系法》发展对台关系，但基于对国际局势和中美关系的考量，在《与台湾关系法》生效后相当长的一段时间，幷未公开将其纳入“一个中国”政策的范畴。
时至1993年7月，美国参议院外交委员会一致通过参议员穆考斯基（Frank Hughes Murkowski）提出的“对1979年《与台湾关系法》修正案”，该修正案声称《与台湾关系法》法律效力高于《八·一七公报》。其后，1994年4月参众两院分别通过《1994-1995财年对外关系授权法案》，幷由时任美国总统克林顿于同年4月30日签署生效，进一步规定《与台湾关系法》关于对台军售部分的规定高于政府的政策声明，包括公报、规定、指令以及其他关于上述政策的文件，幷取消对台军售金额的限制。〔5〕至此，《与台湾关系法》的法律地位被明确，幷正式成为美国“一个中国”政策的“法理基础”的一部分。此后，美国根据“国内法优先适用”的逻辑，将《与台湾关系法》当作其插手台湾问题的“法律依据”，不断加强对台湾地区的安全关切。
总体而言，美国在这一阶段，虽然明面上继续承认幷遵循“一个中国”政策，但将《与台湾关系法》纳入其构成要素，表明美国已经严重背离了原先“一个中国”政策的意涵，破坏了两国关系的政治基础。
（三）基于“三公报一法六保证”的“一个中国”政策阶段（2016-2022）
“三公报一法六保证”是指基于“三个联合公报+《与台湾关系法》+‘六项保证’”的“一个中国”政策。其中的“六项保证”，即1982年8月17日中美两国发表《八·一七公报》前，由时任美国在台协会（AIT）台北办事处处长李洁明（James Lilley）向时任台湾当局领导人蒋经国口头提出的美方承诺。实际上，在李洁明向蒋经国提出“六项保证”的承诺之前，“六项保证”已由美国外交官费浩伟（Harvey J. Feldman）向里根政府提出，最初动机是缓解因美中签署《八·一七公报》而引发的台湾当局对美国支持削弱的担忧。其背景大致是，1980年中国政府要求美国废除《与台湾关系法》，停止对台军售。〔6〕在中方的反复抗议和交涉下，美国里根政府被迫与中国政府于1982年签署了旨在解决美国对台军售问题的《八·一七公报》。在该公报签署前，美国为继续与台湾当局保持密切关系，同时也为减少台湾当局的顾虑，于是秘密地向台湾当局做出了“六项保证”，其主要内容是：美方没有同意设定对台湾的武器出售的期限；美国没有同意就对台武器销售问题和中华人民共和国进行事前磋商；美国不会在台北和北京之间扮演调解人的角色；美国没有同意中华人民共和国的要求而重新修订《与台湾关系法》；美国幷没有改变其对台湾“主权”问题的立场；美国不会对台湾施加压力，迫使其与北京进行谈判。〔7〕可见，“六项保证”在里根政府时期就已经存在，只是其作为一个“政府的私下承诺”而存在。及至特朗普政府时期，该“承诺”不仅从“私下”走向“公开”，而且还经由美国国会两院的相关程序而变成“一个中国”政策的构成要素：2016年5月，美国众议院正式通过“第88号共同决议案”（HCR-88），重申了《与台湾关系法》与“六项保证”是美台关系的重要基石；〔8〕同年7月，该决议案（SCR-38）由美国参议院表决通过。〔9〕自此之后，“六项保证”正式出现在美国“一个中国”政策的表述中。
从“六项保证”的性质来看，从“政府承诺”到“国会决议案”（Concurrent resolution）的变化，使其“法理位阶”陡然升高。当“六项保证”被纳入美国“一个中国”政策的构成要素后，其效力显着增强，政治层面的执行力大大增加。尽管该项决议案幷未以国内法律（Act）的形式出现，但也公开且明确表达了美国国会的立场和意见，进而成为美国对台政策的重要依据和参考。
从“六项保证”的主体与客体来看，台湾在“一个中国”政策中首次成为主体之一。具体来说，三个联合公报是中美之间的双边协议，《与台湾关系法》是美国的国内法，而“六项保证”则是美国对台湾当局的单方面承诺或软性协定。因此，从构成元素的主体来看，在第一阶段的“一个中国”政策是基于“三个联合公报”而制定的，其主体仅仅是中美双方；在第二阶段，《与台湾关系法》作为美国的国内法，被纳入美国“一个中国”政策的构成要素后，虽然为美国插手台湾问题奠定了所谓“法律依据”，但幷没有改变中美双方的二元主体关系；值得注意的是第三阶段，“六项保证”是美国针对台湾当局的承诺，其所包含的主体幷非先前的中国和美国，而是美国和台湾——台湾的地位和性质由先前两个阶段的“客体”转变为“主体”。因此在基于“三个联合公报+《与台湾关系法》+‘六项保证’”的“一个中国”政策框架之下，美国将中、美、台幷置，这相当于将三者作为平等的政治主体来对待，显然加剧了美国“一个中国”政策的“空心化”。
从“六项保证”的文本表述来看，其在对台军售问题上做出明确“不设限”表态。具体来说，除“六项保证”中，置中方反对意见于不顾的“美国没有同意中华人民共和国的要求而重新修订《与台湾关系法》”之外，其还采用了“美方没有同意设定对台湾的武器出售的期限”这一表述，结合《与台湾关系法》中的对台军售政策，变相表达了“美国可以无限期、无限度提升台湾军事能力”的意涵。为了“自圆其说”，美国声称未来对台军售的性能和数量将完全取决于中国大陆所带来的威胁。美国这一辩解，实质上将对台军售的责任“甩锅”给中国大陆。与此同时，“美国幷没有改变其对台湾‘主权’问题的立场”的说辞，继承了美国对台湾主权不采取立场，〔10〕再度将“台湾地位未定论”搬上台面，是对中国主权和领土完整的严重侵犯。
总而言之，第三阶段的“一个中国”政策在延续前两阶段政策的基础上，通过“六项保证”进一步强化了美国对台湾的支持和安全承诺。相较于三个联合公报和《与台湾关系法》中的“含蓄”表述，“六项保证”则更加倾向于偷换主体幷采取刚性表述，为其“藉台牟利”和“以台制华”提供“法理支撑”。
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