（四）基于“一法三公报六保证”的“一个中国”政策阶段（2022-至今）
“一法三公报六保证”，系指基于“《与台湾关系法》+三个联合公报+‘六项保证’”的“一个中国”政策。相较于前一阶段的“三公报一法六保证”，该政策表述的特点是构成要素的数量没有增减，但要素的排列顺序发生了变化，具体表现在将“一法”提到了“三公报”之前，即将二者原有顺序进行换位。该政策表述于2022年5月5日首次见于美国官方文件，在当日美国国务院官网更新的 “美台关系事实清单”中，“一个中国”政策的表述由原来“美国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，幷认识到中方‘世界上只有一个中国，而台湾是中国的一部分’的立场”，修改为“美国长期奉行的‘一个中国’政策，以《与台湾关系法》、美中三个联合公报和‘六项保证’为指导原则”。〔11〕从形式和载体上来看，尽管“事实清单”幷非法律文件或条约，但其表述足以反映美国政府在这一时段内对台湾问题上的立场和政策。因此，我们依然可以通过《与台湾关系法》的前置与“事实清单”的相关表述把握美国在台湾问题上的立场和态度。2023年11月15日，拜登总统与习近平主席在旧金山会晤时，再次声称“秉持在《与台湾关系法》、美中三个联合公报、‘六项保证’基础上的‘一个中国’政策”。拜登表述的顺序亦将《与台湾关系法》前置，进一步明确了“一法三公报六保证”作为美国“一个中国”政策的核心内容。
美国政府将《与台湾关系法》放置于中美三个联合公报之前，幷后缀以“六项保证”，此表述为美国现行的“一个中国”政策之“法理基础”。此顺序调整幷非简单的形式变动，而是有着深刻的法理意涵，是美方精心设计的结果。《与台湾关系法》的前置意味着台湾在美国“一个中国”政策中的战略价值空前提升。《与台湾关系法》、三个联合公报、“六项保证”这三个要素在性质和效力上幷非等同，就性质而言，《与台湾关系法》是美国的国内法，三个联合公报是两国间的条约，“六项保证”是国会的决议案。依其所谓“国内法优先适用”的逻辑，将《与台湾关系法》前置，意味着该法居于高于其他二者的法理地位。尽管三个联合公报依然是中美关系健康发展的政治基础，但其效力已被先前添加的“六项保证”所弱化，随后又被《与台湾关系法》的前置进一步弱化。至此，美国虽然没有公开放弃“一个中国”政策，但从实际行为及其效果来看，该政策的核心内涵已悄然发生变化，其结果是“一个中国”政策逐渐“空心化”。事实表明，美国“一个中国”政策每增加一个构成要素或调整一次顺序，其都将被进一步“空心化”。
二、美国不断调整其“一个中国”政策的动因
美国同中国长期存在竞合关系。近些年，随着中国综合实力不断壮大，美国对华战略竞争日益加剧，美国打“台湾牌”的力度随之增大，这是美国“一个中国”政策不断调整的根本动因。具体分析如下。
（一）美国将“三公报”作为“一个中国”政策之法理基础的动因
1979年中美建交至1994年《与台湾关系法》修正案通过的十五年间，美国在与中国的外交互动中遵循幷奉行基于三个联合公报的“一个中国”政策，究其原因，主要有以下两个方面。
第一，实现中美关系正常化是当时双方的共同需要，而三个联合公报是实现双方关系正常化幷保持健康发展的政治基础。20世纪60年代末，苏联国际影响力迅速扩大，对中美双方均造成了严重战略威胁。在此背景下，美方迫切希望“联中抗苏”，而中国也希望“联美抗苏”。然而，中国强调，实现两国关系正常化的前提和政治基础是美方必须坚持一个中国原则，承认世界上只有一个中国，台湾是中国领土的一部分，幷向美国提出关涉台湾问题的“断交、废约和撤军”作为中美建交的前提。在三个联合公报中，美方在台湾问题上所做出的承诺符合上述要求，因而三个联合公报就成为这一时期美国对华“一个中国”政策的“法理基础”。可以说，三个联合公报奠定了中美关系正常化的政治和法理基础，幷在一定程度上反映了当时中美双方的共同需求和利益。
第二，美国尚未将在改革开放初期迅速发展的中国视为“战略竞争对手”。20世纪80和90年代，中国经济飞速发展，综合国力显着提升，在国际事务中发挥的作用日益重要。然而当时中国发展的经济基础仍然很薄弱，国家实力亦十分有限，因而美国对华政策的重心仍是合作，而非遏制和打压。与此同时，经贸关系被视作中美双边关系的“压舱石”，受到两国政府的高度重视，〔12〕由此，这一时期中美双方在经贸领域的合作共赢，很大程度上减少了美国对中国的战略疑虑，促使双边关系在很长一段时间内平稳发展。
需要指出的是，尽管美国在三个联合公报文本上均承认台湾是中国的一部分，幷在此基础上实现两国关系正常化和健康发展，但其幷不甘心放弃台湾这艘“不沉的航空母舰”。于是，常常通过“文字游戏”来自我辩解。例如，美国在1972年《上海公报》中已然承认坚持一个中国原则——“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。”〔13〕然而，现在美国却经常狡辩，声称他们从来没有公开承认台湾是中国的一部分，幷声称在上述表述中的“认识（Acknowledge）”，仅仅表达了美国对客观事实的知晓，幷未表明美国对“台湾是否属于中国”的立场，幷认为“认识（Acknowledge）”与“承认或认可（Recognize）”幷不相同，以此为美国事后干涉中国内政、以“台湾地位未定论”名义插手台湾问题留下“进退空间”。另如，美国在1978年的《中美建交公报》中明确声称：“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。”但现在美国却经常对该表述中的“承认（Acknowledge）”进行歪曲解释，声称美国这个“承认”，是“事实承认”而非“立场承认”，即幷不表明美国承认“台湾是中国领土的一部分”。同样，美国在1982年的《八·一七公报》中也表达了坚持一个中国原则的立场，但后来也经常作如此狡辩。至于“Acknowledge”究竟是“认知”还是“承认”的问题，是一个语言翻译问题，因而三个联合公报对美国的拘束力幷不因其失信与狡辩而改变。
（二）政策基础由“三公报”变成“三公报一法”的动因
在冷战结束前，美国的主要战略竞争对手是苏联，而不是中国，因而这一时期其实质性地推行了“一个中国”政策。随着1994年《与台湾关系法》修正案和《1994-1995财年对外关系授权法案》的通过，美国“一个中国”政策进入新的阶段，形成了基于“三个联合公报+《与台湾关系法》”的“一个中国”政策，幷在之后长达二十余年里持续坚持。究其原因，主要如下。
冷战结束后，中美之间因共同对抗苏联而形成的战略利益开始萎缩，而美台关系作为美国在亚太地区的重要双边关系，对美国维护自身在亚太地区的战略利益具有重要价值。为此，美国开始加强与台湾更加紧密的联系。相伴而来的是，美国的“一个中国”政策开始走偏。众所周知，美国出台《与台湾关系法》的根本目的，就是继续维护美台“断交”后美国在台湾的全方位利益，〔14〕其功能是为美国扩大对台售武和插手台湾问题提供所谓“法律依据”。
从《与台湾关系法》的效力来看，根据美国《宪法》第六条第二款的规定，条约、宪法与法律均为美国法律的一部分；〔15〕当条约与美国国内法相抵触时，法院通常会遵循“和谐性解释原则”（The principle of harmony），将条约与联邦法律解释成不相冲突，当仍无法避开此种冲突时，则应该根据“特别法优于一般法”、“后法优于先法”以及“母法优于子法”的原则来处理。因而，依此逻辑，不论《上海公报》和《建交公报》在美国被界定为“条约”抑或“独立行政协定（Sole Executive Agreement）”，《与台湾关系法》作为“后法”均优先适用于此二者。此外，1993年2月，美国国务卿克里斯托弗（Warren Minor Christopher）宣布：“包括本届政府（里根政府）在内的每一届政府，皆确认《与台湾关系法》在法律上优先于1982年公报（《八·一七公报》），前者是美国法律，后者为政策声明”；〔16〕1994年4月，美国国会通过《1994-1995财年对外关系授权法案》，将克里斯托弗的声明内容以法律形式加以陈述，以法律形式宣告《与台湾关系法》法律地位高于《八·一七公报》。结合美国“国内法优先适用”的逻辑，《与台湾关系法》作为国内法，其地位必然高于中美三个联合公报。至此，美国“一个中国”政策的实质开始向强调《与台湾关系法》的方向倾斜，幷为美国插手台湾问题提供所谓“法理根据”。总体来看，美国将《与台湾关系法》纳入其“一个中国”政策的构成要素，一方面可以冲淡、弱化三个联合公报在美国“一个中国”政策中的基础地位，另一方面可为提升美台关系、扩大对台军售和插手台湾问题提供“合法性”支撑。
（三）政策基础由“三公报一法”变为“三公报一法六保证”的动因
2017年特朗普政府上台后，中国被美国界定为“对手国家（Rival powers）”或“战略竞争对手”，中美战略竞争迅速加剧。在这一背景下，美国又将“六项保证”纳入其“一个中国”政策的构成要素。这一调整主要出于以下两个原因。
第一，纳入“六项保证”是强化打“台湾牌”、“以台制华”的需要。进入21世纪以来，特别是中国加入世界贸易组织（WTO）以后，中国综合国力取得了巨大发展，成为世界第二大经济体，幷在诸多关键领域取得显着成果。对此，美国感到自身“世界霸主”地位受到挑战。在小布什政府和奥巴马政府执政期间，美国虽然对此有所警觉幷采取战略重心东移，试图将亚太地区作为美国未来军事力量部署的重点地区，〔17〕但迫于多方面原因而未能如期实现。及至2016年奥巴马政府得暇顾及时，中国已经发展壮大。特朗普政府上台执政后，为遏制中国崛起以确保美国霸主地位，开始强化打“台湾牌”的力度和频次。于是，美国将“六项保证”以明文方式纳入美国“一个中国”政策的构成要件，以进一步冲淡、削弱三个联合公报在其中的效力，以便于从政治、经济、贸易、科技、军事等各个方面加强对中国的遏制，从而维护美国的世界主导地位。
第二，纳入“六项保证”也是为台湾抗拒大陆统一“撑腰打气”。“六项保证”作为里根政府时期美国对台政策的非公开立场，原本只是通过解密档案和当事人回忆录中证明其存在的口头表述，幷未被专门纳入对台政策的范畴。直至2016年美国国会才将“六项保证”法案化以作为国会对台政策立场，幷成为“一个中国”政策框架下美国的对台工作准则。美国之所以在2016年将34年前的“六项保证”纳入“一个中国”政策的构成要素，与美国对台海局势走向的判断有关。美国推断，在不久的将来，中国要解决台湾问题。一旦如此，美国在亚太地区的战略利益将受到严峻挑战，甚至可能引发冲击美国世界霸主地位的“骨牌效应”。基于以上担忧，美国将“六项保证”纳入其“一个中国”政策的构成要素，以进一步提升美台“官方关系”、扩大对台军售、为台湾抗拒大陆统一增强信心，从而达到阻挠中国解决台湾问题的目的。
（四）政策基础由“三公报一法六保证”变为“一法三公报六保证”的动因
美国重新排列对华“一个中国”政策的三个构成要素，将《与台湾关系法》置于三个构成要素之首，其动因主要如下。
第一，适应美国在新形势下加强对华战略竞争的需要。在特朗普政府时期，美国便将中国称作是“战略竞争对手”和“修正主义国家”，通过推行“印太战略”、加征贸易关税和实施经济制裁等手段围堵中国的崛起。2021年拜登政府上台后延续了这一战略认知，拜登在几次重要讲话涉及中国时，均使用了“战略竞争对手”、“最严峻的战略竞争对手”等措辞；2021年3月，美国白宫公布的《临时国家安全战略指南》更将中国界定为“唯一有综合实力、挑战美国所建立的国际体制”的竞争者。〔18〕在此背景下，美国将《与台湾关系法》前置于其“一个中国”政策的三个构成要素之首，适应了美国对华进行战略竞争与遏制的需要。
第二，彰显美国“国内法优于国际法”、“美国利益优先”的实用主义准则。美国国务院于2022年5月更新的“美台关系事实清单”中，将《与台湾关系法》置于三个联合公报之前，凸显了美国打“台湾牌”的现实主义战法。〔19〕拜登政府倾向于将台湾“国家化”、台湾问题“国际化”，将美中合作的诸多领域“泛政治化”，换言之，就是为全面遏制和打压中国、阻挠中国解决台湾问题提供“法理支撑”。
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