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新型城镇化路在何方？

http://www.CRNTT.com   2013-03-22 08:20:34

上述改革措施，本质上是一种双轨制的渐进土地制度改革方案。之所以对本地农民所建住房加以产权限制，就是因为目前房地产市场的严重泡沫。如果不加限制，村民就一定会倾向于盖商品房，不仅仍然解决不了流动人口居住问题，而且还会马上对现有商品房市场造成巨大冲击，加重泡沫乃致引发崩盘。通过双轨制改革方案，可避免对现有商品房市场造成冲击的同时，也释放一个炒作商品房没有前途的信号，从而对炒房者形成威慑。 　　此外，通过双轨制改革方案，还可推动流动人口子女就学问题的解决。比如，对以出租房为主，容纳外来人口的城中村、城郊村地段，政府可以考虑利用免费获得的部分用地建立公立学校，接收外来人口子女入学。而学校的日常运营费用，则可以部分来自于对本地村民所建出租屋征收的所得税。比如，如果税率按房屋租金10%抽取，每平方米年均租金100元，未来十年建设60亿－70亿平方米出租房，年均出租面积可达到30亿－35亿平方米，年均房租3000亿－3500亿元，相关所得税可以抽取300亿－350亿元，按照义务教育阶段每个孩子每年2000元教育费用，至少可以解决1500万－1750万流动人口子女的教育经费问题。 　　当然，考虑到中国流动和留守儿童数目巨大，中央和地方政府还需要支付一些学校建设费用以及更多学校运营经费。对于人口流入城市，中央政府除了施加压力要求办学，给予一些转移支付进行激励也非常必要。 　　在通过上述土地制度改革和相关财税改革解决了外来人口住房问题和子女教育问题后，户籍制度改革也就完成了实质性突破。 　　拓展土地出让收入来源 　　文章指出，但仅仅采用前述改革措施，仍然很难说服地方政府支持改革。这是因为，地方政府还有很多城市建设已在进行或将要进行，手上还有大量存量债务也要偿还。 　　虽然从长远看，中国地方税制改革的一个方向，是用物业税替代土地出让金，但短期来看，这个目标还很难达到。比如，物业税如果只对第二套（或一定面积）以上住房征收，由于城市里有二套以上住房的居民不超过20%，所征收物业税将非常有限，而要对包括第一套住房在内的所有城市存量房征收物业税，很难获得民众广泛支持，因此目前也不具备全面开征条件。 　　那么，更为现实的方案是什么呢？ 　　需要强调的是，即使城市不再按照传统方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量土地，这些土地完全可以进行更集约化利用，并在未来十年左右的过渡期内持续获取土地出让收益。其中的一个关键措施，就是对工业用地和开发区重整，同时腾出空余土地逐渐转化为商、住用地。这一措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，而且可为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收，并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。 　　这一措施的可行之处在于，中国目前绝大部分地区城市范围内的工业用地，尤其是工业园区与工业开发区的用地效率非常低下。据国土资源部的调查，即使在很多沿海经济发达地区，工业项目用地容积率也只有0.3－0.6，土地平均产出率非常低。因此，只要政策合理，通过工业园区土地重划，平均容积率提高1倍以上完全可以做到。 　　具体而言，对于集约度不够的工业用地，可以考虑采取包括空地闲置税、规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段，推动政府与原用地者重新谈判。比如，政府可以直接投资或引导投资者，选择开发区的合适地段兴建多层厂房，让既有用地者实现无成本转移，从而大幅缩小工业区面积。然后，政府可运用规划手段，将节约出来的土地分年转化为商、住用地，并收取出让金。实际上，现在一些发达地区的工业用地已悄悄改变用途，以工业厂房名义，实现办公及总部基地等用途。同时，部分制造业企业也正在和政府沟通，试图盘活企业闲置存量用地，进行商业、住宅业开发。 　　为推动上述改革，中央需要在关于商、住用地必须招拍挂出让的政策上进行相应调整，允许地方政府与原用地者（那些获低价工业用地的制造业投资者）之间建立起合理的收益分配谈判机制。比如，政府可以给企业留用一定比例商、住用地后，再根据规划所获得的土地通过招拍挂等推向市场；或者，政府可以考虑以一定溢价将闲置或低效率利用的工业用地收回，再通过招拍挂出让。

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