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如何破解城镇化改革难题

http://www.CRNTT.com   2012-01-04 08:41:59

等级化城镇体制后果 　　文章指出，等级化行政资源分配格局带来的后果,首先就是资源利用粗放。毕竟资源的获取不是来自城市间市场平等竞争,也不是利用高效的城市管理手段对稀缺资源的合理配置。因此我们看到当下城市发展和建设极端粗放。 　　最近一段时期,我们去过的大部分城市都在扩建新区,都在搞大景观建设,建形象城市、生态城市,修大马路和大广场,完全违背了经济发展基本规律,在很大程度上是在浪费资源。造成这种状况的原因,主要是基础设施的资金来源长时间没有受到约束,中央分配的供地指标基本被截留在地级城市,并用于出卖获得土地出让金,用于城市建设。城市建设得越好,土地价格越高,这种扩张机制导致城市“摊大饼”式的发展。 　　城市资源粗放型利用和“摊大饼”式发展,为未来基础设施建设成本的增加埋下了伏笔。因为已经投入和建设的公共设施,在空间面积和单位产出不相匹配情况下,直接关系到城市能否承担起未来的基础设施维护成本和公共服务成本。从最近限制房价政策对城市的影响就可以看到,没有土地出让金支持,地方政府只能靠发债来维护城市的运营,然而已经放大的空间面积,相应放大了基础设施成本,却没有相应的产出机制,一定会对城市的未来经营产生巨大财政压力。 　　另外,城市粗放发展,直接影响到服务业发展水平。一方面,基础设施空间面积过大,单位容积率低,提高了服务业的成本,降低了服务业的规模效益。另一方面,从形象工程的角度,反对各类与所谓城市景观不协调的便民服务业的进入,也就等于排斥了最具有就业吸引潜力,并能满足大众基本需求的服务业发展。相应的,通过以对外来人口的排斥和低密度的发展空间,使得新增的服务业就业需求失去生长点。 　　我们经常提到,城市到底是为谁所建,然而在现实中城市的发展自然就把外来流动人口排斥在了城市化进程之外。当城市运用行政手段获取资源时,就已建立起以户籍人口为基础的公共服务体系。而城市如果以土地出让金为城市基础设施和公共服务建设埋单时,土地出让必然是一种趋利行为。城市政府和房地产开发商的利益一致,推动了城市的发展走向,就是高公共服务,好的居住形态,美观的城市面貌,结果就是为富人敞开了城市的大门。 　　如果城市是为富人所建,当然就对所有的底层外来人口关上大门,但这里的关上大门只是指关上公共服务的大门,作为廉价劳动力,他们还要为城市的发展做出贡献。因此,在这样等级化城市发展模式中,城市等级越高,城市的公共服务水平也就越高,而对于城市人口的所谓素质也要求得越高,因此在这些城市里的民意,其实也就是反映着户籍人口的民意和官意达到了某种契合,城市的限制人口进入政策也就应运而生。 　　改革一定要放在中小城市？ 　　文章表示，等级化城市体系最大的特点就是等级决定着一切。如果决策者的利益和等级相联系,并与等级化的城市利益并存时,所有的决策也就反映出一个基本事实,还是建立在等级化城市管理体制下的改革政策思路。 　　所有的高等级城市利用行政权力和行政等级优势获取资源的同时,市场的要素当然也就相应地跟进。换句话说,当城市形成了较好的公共服务体系的时候,产业的集聚也就轻而易举。当产业集中了,“高端人口”集中了,肯定也会有所谓“低端人口”的进入,因为一个富人是需要一批穷人来服务的。问题是这些穷人是否可以被接纳。这时候等级化的城市体制发挥了作用。等级高的管理者认为这里富人较多,还是上富人少一点的地方去吧,那里不会有什么不稳定的问题。可是同理,即使低等级的城市还是有高下之分,他们也不愿意接纳外来的作为廉价劳动力的穷人。 　　当提出在中小城市率先进行户籍管理体制改革时,我原来的想法也是支持,认为改革的阻力比较小。可是仔细斟酌,中小城市在资源分配和财税体制中绝对是弱者,它们把大部分的资源上缴给上级城市,没有条件吸引更多的产业,在有限的资金尚无法为户籍人口提供公共服务情况下,再把外来人口公共服务的问题也压到它们身上,我想相关的政策也只能流于形式和口号。 　　从上世纪90年代开始提出城镇化政策以来,总体思路就是先在中小城市和小城镇改革。然而随着等级化城镇管理体制作用的日渐发挥,外来人口的流向却逐步集中在高等级城市。因为中国市场要素的流动是跟着行政资源走。当一个城市把所有的好处都留下的时候,人口也一定会向这里集中,这个规律已经被改革开放几十年的历史所证明。所以我们看到了一些怪现象,一些城市明确地提出了限制人口的政策,但是挡不住人口向这里集中的趋势,因为这里有更多的就业机会。而对于中西部地区的中小城市和小城镇,它们急切盼望着产业和人口的进入,然而由于缺乏行政资源和产业基础,却成无米之炊。

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