（三）闽台融合“法治化”要求多层级“共同治理”的法治现代化
近年来，一般在使用“治理”（governance）一词时多通过与“统治”（government）概念进行对照来凸显其特殊意义。不同于“统治”一般象征着垂直的权力关系与浓厚的管制意味，“‘治理’是一个多中心、参与性、协作化的博弈共治过程，它不再靠传统政治权威和强力控制方式来操作，而是一切都要通过规则和程序来予以设定、规范和保障，使多元性与一致性、自由性与秩序性、中央性与地方性在规制框架中得以整合和良性运行。”〔9〕当下中国的法治现代化建设乃是应当由多元化社会主体共同参与的事业。“在社会生活关系越繁复的地方，社会自我生成秩序的能力也是越明显、越有效的。这种社会自我秩序化的能力并非仅由市场经济生产方式及其造就的规律性经济秩序所证明，而且由与市场经济相配套的市民社会中多元化社会组织及其缔造的自我调控秩序所证明。”〔10〕努力促进社会多层级“共同治理”，确保社会团体的独立性和自主性，方能实现社会结构的良性平衡，从而形成多元制衡，理性控权的社会秩序，法治化机制才能在社会上深深扎根。
闽台融合在经历了经贸合作、文化交流之后，更应适时尝试探索社会治理合作。在公共事务的治理上，哈伯玛斯的经典论述“沟通理论”〔11〕为实现闽台融合“沟通性社会治理”提供了法治观上重构的理论基础。共同治理指通过两岸人民之间深度的、开放的、广泛的沟通与对话，在瞭解彼此之间差异的基础上，凝聚共识，实现社会共治。在台湾地区，非政府组织在社会生活中具有较高的活跃度，同时也具有一定的影响力。因此闽台融合交流中对台工作法律与政策的制定，应更加重视和强调与台湾地区社会力量之间的互动关系，鼓励更多元的来自台湾的利害关系人，来共同分担治理的责任，用参与性及合作性的网络之建构，来取代层级与管制，以不同治理模式的协商平衡来强调闽台融合和赋能。
通过这种多层级“共同治理”方式，可充分尊重、吸纳发挥各种要素的力量，特别是发挥非政府组织在法律政策的制订与执行上的重要性，让公部门及私部门得以同心协力地共同实践各种政治、社会及经济之目标，并使法律体系得以维持较高程度的聚合力，最终助力于各种政策目标之实践，实现两岸民间事务法治秩序的共建共享。在低阶公权力事项上，可以考虑“在两岸事务层面对公权力的活动领域进行主动的战略收缩，让两岸民间社会的力量走到前台，发挥民间社会内在的创造力和自我约束力，处理目前公权力部门尚不便直接治理或难以直接治理的民间事务，以免出现因公权力不及造成的真空和失序”。〔12〕同时，在司法层面，也期待法院能够在其裁判中，给予两岸利害关系人之合作与参与更多的实质鼓励和更大的合法空间。
二、闽台融合发展法治保障之推进路径
（一）构建科学立法机制，完善涉台地方法律体系
法学是由形式理性及法律内在的逻辑形式主义所主导的学科，其封闭性论证模式，难免因缺乏经验归纳及评估工具而捉襟见肘。在闽台融合形式多元化发展、社会情势迅速变迁的背景下，立法的评估日益变得重要。所谓立法评估包括立法前评估〔13〕和立法后评估〔14〕两种情形。无论是立法前评估还是立法后评估，均是完善涉台法律体系、提高涉台立法品质的有效方法。
首先，善用“先行先试”立法权限，保证涉台改革纳入法治轨道。始于广东省、上海、福建省自贸区改革在行政审批制度改革中的“先行先试”创新〔15〕，在实践中有效调和了改革和法治的“破”和“立”的矛盾，因此，在2015年我国《立法法》的修订中即以明确立法形式将之确定下来。我国《立法法》第13条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定。”这一试验性条款允许立法“暂时性”地突破现有的法律框架，“当获得积极的试行效果时，可以将经验推广运用，并在提炼总结后上升为一般性规则；反之，当出现消极效果时，则应停止制度试行，或在总结教训后对原有制度进行调整纠错。”〔16〕这种基于经验理性的立法措施可以说为当下闽台交流过程中的涉台事务管理革新创造了机遇。福建省应在积极推动闽台深度融合发展的过程中，不断检视、梳理涉台法律、法规及规章中旧有生效却不合时宜的法律规定，不违背中央对台政策的前提下，根据改革的现实需求，善用“先行先试”政策，拟定针对特定区域、特定人群而施行的试验性规则，为中央层面的相关立法做出积极的探索。
其次，建立立法前评估机制，就是要根据闽台两地经济和社会发展的目标，结合自身的具体情况和实际需要，在进行广泛调研、全面搜集资料和信息的基础上，进行科学论证，恰当地评估本地区在立法方面的需要，并作出预见性的分析判断，为立法决策和编制立法规划提供切实可行的依据。在闽台融合过程中，探索“先行先试”涉台立法，应特别在立法前具体评估甄别重点领域的三类法律规范：国家已授权试点，可先行先试的规范；国家已授权试点但需相关部委出台具体支持法规规章的规范；国家尚未授权试点但福建省亟需立法授权支持的规范。
现实中，地方涉台立法虽然通常也有一些对立法必要性和可行性的说明，但总的来看，往往有时显得比较简单、原则，缺乏说服力，对法律的适用成本以及社会效益缺乏来自外部和内部的系统性论证。所以，应特别建立立法机关和社会公众沟通平台，对闽台融合中涉及到的地方法律问题，进行科学的立法前评估，以此为依据，梳理并提出立法需求及相关依据。
在评估主体的选择上，人大、台湾事务主管部门可考虑联合或单独在政府机关及司法机构中的涉台业务主管部门、台商协会等涉台民间自治社团、高等院校或研究机构中的涉台研究院所、两岸仲裁机构、律师事务所、金融机构等涉台实务部门中建立基层立法联系点，并以此为基地开展论证谘询、委托起草法律法规草案等立法前程序。在具体组织实施过程中，考虑到涉台信息可能因敏感或涉密需要特别调查许可权，在模式上若完全委托第三方，则有可能因信息获取的缺失而导致结论有失公正和科学。故宜采用“立法机关、台湾事务主管部门主导，委托第三方参与”的方式，竞争遴选具有专业优势的匹配第三方，与立法机关、台湾事务主管部门共同完成立法前准备工作以及立法论证工作。
再次，增加立法规则的透明度。值得肯定的是，2020年7月17日，广东省为贯彻落实惠台政策措施，广东省政府台办、省发展改革委会同省科技厅等十四家有关部门，制定了一批贯彻落实相关惠台政策措施的办事指南，分类分事项进行指引，基本包括政策说明、申报条件、申报材料、办事程序、谘询方式几个部分。整体上，路径清晰、要求明确，将各类优惠政策扎扎实实地落到实处。
当前，信息技术的飞速进步为透明度原则的实现创造了物质条件，透明度变得越来越容易实现。通过一个网站就可以将法律法规和政策措施向社会公开，既方便快捷又不会耗费太多的人力物力，甚至涉台法规草案和立法文件也可以在网上实现公开，鼓励台胞参与立法进程，共同制定行业标准。政府相关部门提供谘询范围不仅应包括法律政策，还应包括投资机会和项目信息，后者是台胞更为关注的。所以，建议应建立及完善提供一般宣传信息的政府门户网站，线上发布和提供信息、通知、评论和审查建议草案，谘商，同时开发建设数字“第一家园”对台一体化服务平台，完善信息推送制度和办事指南。
最后，建立立法后评估机制，就是要通过精细化、科学化的标准对立法的品质进行评价，发现法律实施过程中存在的问题和不足，并适时加以修改完善。“承载法治的法律强调规则性和逻辑性，强调适用中的可操作性，但是法治并非、也不可能仅限于此，人类的伦理、道德、审美以及人类价值与人格尊严的共识等，也都在观念、意识、精神和原则的层面上支撑和引导着法治的存在与运行。”〔17〕涉台立法万不可与社会学或公共政策管理等经验性学科切割，安身于纯粹规范学科的世界之中，相反，它必须逐步面对法律实施效果而非效力之判断，探讨实际运作中的法律(law in action)，并藉此瞭解其在两岸地方社会及文化脉络中的存在、运作与影响。
（二）保障社会民生融合发展需求，拓展涉台地方立法所涉领域
如前所述，“非限缩型”的全面法治现代化就亟需我们关注所有台胞群体对象，积极探索在法制层面健全台湾同胞参与社会、文化活动的机制，鼓励台湾同胞融入福建省法治发展进程。
从适用对象来看，在闽台胞包括了不同年龄、不同社会阶层、不同行业的群体。在闽未来的涉台地方立法中，应更加关注多元化台胞群体的利益均等，实现权利保护的平衡。例如：在闽非台企中就业的台籍员工劳动权保护、在闽台籍未成年人的教育权保护、在闽困难台胞的社会救助权、在闽台籍配偶权利保护等不同利益群体的权利诉求等。
从内容来看，除了应继续根据经济融合发展需要増修规则外，还应逐步为基础设施、社会领域、文化领域融合发展不断增加或完善政策制度供给。
1. 经济领域。江苏省人大审议中的《昆山深化两岸产业合作试验区条例》（草案）中将经济领域融合重点放在以下八个方面，即“健全管理体制机制、开展土地综合管理改革试点、高新技术企业认定授权、扩大跨境人民币业务试点、深化行政管理体制机制改革、促进投资开放和贸易便利化、深化落实台胞台企‘同等待遇’、优化台胞台企融合的法治环境”。〔18〕从法治保障角度而言，应依托福州（平潭）、厦门、泉州、漳州等对台产业园区和自贸区，由台办牵头，组成专家、实务管理部门工作人员的研究队伍，探索推进各产业领域惠台政策管理机制化的实践路径，确保台胞台企市场参与的同等待遇、打造公平竞争法治环境、排除投资制度障碍与阻力。
当前福建省涉台专项立法中，经济领域立法包括：《福建省闽台近洋渔工劳务合作办法》《福建省实施<中华人民共和国台湾同胞投资保护法>办法》《福建省促进闽台农业合作条例》《福建省台湾船舶停泊点管理办法》。其中，闽台近洋渔工劳务合作业务已经日趋萎缩，可以适时启动《福建省闽台近洋渔工劳务合作办法》立法存废审议；《福建省台湾船舶停泊点管理办法》已于2018年新近修正；《福建省促进闽台农业合作条例》于2009年制定，已经顺利实施十余年，可适时进行立法后实施效果评估，研拟増修完善举措。相较而言，目前，较为紧迫的是，应及时修订《福建省实施<中华人民共和国台湾同胞投资保护法>办法》（以下简称《办法》）。该《办法》于1994年制定，2010年修订，时隔16年，只修正过一次；相比其上位法《台湾同胞投资保护法》已多次修法，1994年制定，2016年修正，2019年修订。随着两岸产业发展情势变化，系列涉台政策的不断出台，加上自贸区建设的推进，10年前修订的《办法》已经越来越滞后于闽台形势。同时，2012年两岸商签《海峡两岸投资保护和促进协议》、2019年颁布《外商投资法》、修订《台湾同胞投资保护法》等法律发展新情况，使得福建省台商投资保护也面临新的要求。综合考虑上述因素，为进一步深化闽台经贸合作，为台胞投资创造更加公平的投资环境，应考虑再次启动福建省《办法》的修订。
2.基础设施
当前两岸产业合作中，生产要素的流动与障碍、基础建设不足问题仍有改善与补强。在基础设施连通方面，两岸客运航线、物流交通、金门、马祖同福建沿海地区通水、通电、通气、通桥均是基础融合发展的重要着力点。
跨境基础设施连通，必然涉及两岸不同法律制度和行政体制之间的冲突。围绕基础设施工程建设相关的行政管理、审批许可程序、安全及材料标准、施工资质、征地拆迁、工程保险、环境保护、海域使用权、航道通行权、关税制度、货币制度等，两岸法律制度存在较大的差异。围绕基础设施运营，也存在口岸设置、行政管辖、营运救援应急预警、安全防务、特许经营等诸多法律差异。因此，闽台相关部门应未雨绸缪提前开展法律、政策和规则研究，先行布局共同决策治理的协调机制，明确中央和区域许可权划分，确定有决策许可权的主体；拆分出不同的法律议题，遵循“适用属地法律”的基本准则，降解两岸间法律和行政法规的冲突和复杂性。
|
