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| 新党公布了关于“一国两制台湾方案”的倡议 |
中评社╱题：一国两制台湾方案的治理观点分析① 作者：黄清贤（台湾），天津南开大学台湾研究中心主任、南开大学两岸关系研究基地研究员、南开大学周恩来政府管理学院副教授
本文拟从治理（Governance）的观点切入，针对“两制”部分，有效找出台湾民众因为大陆推进惠台措施的作为，对大陆增加信心、深化两岸互信，进而在体现海纳百川、有容乃大的中华智慧之下，探索多数的台湾民众，而且是两岸人民可以接受的“一国两制”台湾方案。治理是“秩序的统治和集体的行动”的建立过程，治理必须有目的，而且应该与秩序区隔；因为秩序不需要意识到目的或利益，秩序可以没有治理而存在，但治理需要秩序的某些形式。治理的秩序有三种，包括解决问题、创造机会的“不同模式”，具备条件的“组织观点”，以及立法、规范、经济发展等“治理原则”的行动可能性。“一国两制”台湾方案，不能总是如以往聚焦于“一国”的争议，而是应该认真讨论“两制”，才是争取台湾民心的重点。
一、前言
中共中央总书记习近平2019年1月2日于北京在全国人大常委会发表《告台湾同胞书》四十周年的讲话中指出：
70年来，我们把握两岸关系发展时代变化，提出和平解决台湾问题的政策主张和“一国两制”科学构想，确立了“和平统一、一国两制”基本方针……探索“两制”台湾方案，丰富和平统一实践。“和平统一、一国两制”是实现国家统一的最佳方式，体现了海纳百川、有容乃大的中华智慧，既充分考虑台湾现实情况，又有利于统一后台湾长治久安。
本文命题认为，“一国两制”台湾方案的重点之一，固然是“一国”议题如何处理，但同样重要的是“两制”如何在现阶段的可行时空范围发挥示范作用，让两岸市民社会的力量进一步释放出来，成为引导和推动两岸和平发展的新力量；进而可能在这个基础上，完善“一国两制”台湾方案，扭转“一国两制”在台湾被污名化的困境，成为可以吸引台湾民众的两岸互动制度。
因此本文拟从治理（Governance）的观点切入，针对“两制”部分，有效找出台湾民众因为大陆推进惠台措施的作为，对大陆增加信心、深化两岸互信，进而在体现海纳百川、有容乃大的中华智慧之下，探索多数的台湾民众，而且是两岸人民可以接受的“一国两制”台湾方案。
二、治理的观点与发展
治理是“秩序的统治和集体的行动”的建立过程②，其源自于拉丁文“Gubernare”，意喻统治或指导。治理是多种权威管理人民的统治形式，以及个体致力于形塑他们自身主观性的自我技术③。
治理必须有目的，而且应该与秩序区隔；因为秩序不需要意识到目的或利益，秩序可以没有治理而存在，但治理需要秩序的某些形式④。治理的秩序有三种，包括解决问题、创造机会的“不同模式”，具备条件的“组织观点”，以及立法、规范、经济发展等“治理原则”的行动可能性⑤。
所以，治理强调秩序与行动，但这种秩序有目的性，例如解决问题、建构组织条件或立法原则等；同时，治理的行动多元化，不仅是传统政府由上往下的单一统治模式，也包括主体为形塑自我的多种权威，因而构筑成的管理方式。
依据联合国的全球治理委员会（Commission on Global Governance）定义，治理就是公共和私有的个人与机构，管理他们共同事务的多种方法总和；这是调和冲突或多样利益，使其采取合作行动的持续性过程；包括有权强制人们服从的正式制度和规则，以及人们和机构同意或基于利益而理解的非正式安排。⑥
若从统治（Government）和治理（Governance）的比较来说，统治的“主体”是公部门，治理则是公与私部门；统治的“权力”是由上而下，治理则是上下互动；统治的“特性”是典章制度，治理则是协调的过程；统治的“观点”是国家为中心，治理则是国家与公民的相互依赖；统治的“动机”是强制的力量，治理则是追求的目标；统治的“范围”是明确但狭隘，治理则是广泛但模糊。
治理模式分为政府治理、市场治理、公民治理的三个面向，政府治理强调科层，重视法规程式、分级节制；市场治理强调竞争，重视顾客导向、诱因启发；公民治理则强调网络，重视非政府组织、社会运动、全球资本市场、全球大众媒体等发展。
进而言之，在全球化的扩张、网络技术的迅猛发展之下，出现了要求政府进行“整体性治理”的呼声，其主要思想包括以公民需求和问题解决为治理导向，强调合作性的活动、协调、整合，注重于协调目标与手段的关系，重视信任、责任感、制度化，依赖信息技术的运用；希望进行政府的逆部门化和碎片化，从事不同政府层级、机构单位、网站系统的整合，日益完善政府的整体性治理。⑦
事实上，治理的发展趋势之一是参与，可以透过四种机制实现：⑧
首先是制定政策的相关资讯让民众甚至其他正式决策者知悉。但对于多数服务而言，民众可能不知道他们期望的是什么，也不知道如何去界定服务的质与量。例如民众希望火车、收垃圾要准时，但不知道复杂昂贵的医疗服务要提供到什么程度。
其次是增强在第一线的行政人员独立决策，以及影响组织决策方向的能力。因为这些行政人员接触相关民众较多，较理解真正情况；虽然他们的看法不一定最好，但对于正确的决策还是有帮助，至少在执行上会比较顺利。
第三是应该让利益相关者与有政策影响力的民众，透过对话做出公共决策。民众可以直接和政策观点不同的民众讨论，也可以直接和政府机关协商。依据决策的观点，这是产生决策的能力，而非仅是建立共识的能力，也是治理的象征。
第四种则是参与机制，有赖于民众本身能够投入政策选择与提供服务的过程。民众可以透过政治过程来选择，但是民众不见得想要积极参与；进而言之，如果民众与政府一起提供公共服务，利用自愿的活动，补充或代替政府活动，则不但是体现公共利益的机制，更是治理的思维。
在上述服务的治理思维下，再加上新公共服务的理论，⑨则公共利益是推进的目标，行政官员需要致力建立集体的、共享的公共利益观念，创造共享利益、共同责任；建立社会远景目标的过程，不能只委托给政治领袖或行政官员，应该透过广泛的公众对话与协商，至于政府则要建立与确保这样的机制与环境。
政策与方案可以通过集体努力与协作的过程，使用最有效且最负责的方式实现。政府要能使所有相关各方共同参与，朝着预期发展方向的政策方案进行。
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