中评社╱题：美国“对等关税”与中国—东盟经贸结构的战略转型 作者：秦博（成都），电子科技大学教授、外国语学院副院长＼博士生导师；程晨（成都），成都中医药大学马克思主义学院副教授
【摘要】2025年4月始，特朗普政府以“对等关税”为藉口，对数字科技、基础设施、新能源等多个产业加征重税，幷藉助美元霸权向全球南方施加经济胁迫，意在拆解成形中的中国—东盟制度联动，遏制中国崛起。此番“关税武器化”进一步撕裂全球治理版图，也倒逼中国—东盟经贸共同体战略转型和升级。本文首先梳理中国与东盟从要素互补到深层交织的合作脉络，指出美国霸权操作如何放大区域分工失衡和价值链固化，揭示所谓“对等关税”的地缘经济考量及其对地区产业网络的冲击，幷强调危机背后的契机：RCEP规则外溢、本币结算加速、数字与绿色产业协同，正在激活区域内生循环。基于此，本文提出制度重塑方案：其一，通过自贸区 3.0 升级谈判、原产地规则革新和数字产品关税豁免，稳固区域规则主导权；其二，将“一带一路”与《东盟互联互通总体规划2025》深度对接，打造公共品导向的基础设施合作范式；其三，藉助“澜湄—10+3—东盟—中国—海合会”多层网络，开拓全球南方跨区域制度创新通道。本文进一步论证了人民币国际化、清迈倡议多边化以及 CIPS 扩容在提升区域金融韧性、削弱美元主导方面的关键价值。本文认为，美国仍坚守单极霸权与关税壁垒，而中国与东盟则已凭藉协商共治、规则衔接与功能再造，正在重绘去中心化的区域秩序，为优化全球治理注入持续动能。中国与东盟为全球南方提供了可资借鉴的现实道路：在现有国际体系内，通过循序渐进的制度创新实现突破。
引言
2025年，美国政府发动以规则武器化为特征的关税战，引发了全球贸易动荡，给全球治理体系转型带来系列负面影响。东盟国家被迫在深化对华合作与满足美方不合理要求之间艰难平衡，共享未来的理念受到严重挑战，中国与东盟建立的区域经济合作共同体受到严重冲击。美国关税战的实质是美国寻求永葆其全球霸权地位的讹诈工具，造成了中国与东盟之间的跨境产业链配置失衡、区域分工整合与联动机制缺失等危机。在此背景下，中国与东盟共同体的合作模式亟待升级，必须尽快通过规则嫁接和功能再造，才能有序、有效地将外部压力转化为内在的制度创新动力。这不仅有助于实现范式跃迁、摆脱系统性的非对称竞争困境，更能为南方国家打破规则依附循环、解构“中心—边缘”全球权力格局提供文明范本。本文将关注两个核心议题：中国与东盟的制度创新是否有助于区域经济治理体系的范式转变？其次，中国与东盟共同体将为南方国家战胜霸权逻辑提供哪些方法论和实践路径？
一、中国—东盟经贸合作演化的历史逻辑与制度动力
1.双边经贸的历史演进与互补逻辑
中国与东盟经贸关系不断深化，是发展中国家努力从美国主导的全球经济体系中争取自主权的重要案例。冷战后，亚洲金融危机加速了这一进程。2002年，中国与东盟签署《中国-东盟全面经济合作框架协议》，2010年正式启动自由贸易区，逐步构建起替代欧美主导的制度框架。其基本原则是风险共担、要素互补：中国的技术标准、科技实力和制造能力可有效推进东盟的工业化发展，同时，东盟的丰富自然资源和年轻人口也能契合中国产业转型与升级的需要。自贸协定正式启动后，双边贸易逐年增长，从2010年的2355亿美元上升至2024年的98234亿美元，年均增长7.5%，体现了东盟与中国的互利共生现状。
然而，美国的“去风险化”战略之下可能使这种经贸合作框架面临双重锁定效应。一方面，东盟将被固定在价值链低端，而另一方面，受到霸权逻辑的压制，中国也难以充分释放区域协同潜力。①长期以来的中心—边缘体系使得前殖民地经济体长期处于价值分配劣势，而美国单边关税与技术壁垒则将阶段性贸易差额进一步扭曲为结构性的贸易失衡。②2022年以来，美方壁垒导致东盟对华出口增速回落，而中国对东盟高附加值产品输出持续增长，造成了部分成员国逆差扩大与产业承压，这种阶段性波动凸显了外部冲击的传导机制，也更加印证了超越霸权依赖的重要性：区域失衡幷非内生缺陷，实为外部的美国系统性输出制度性风险的后果，唯有提升“规则—技术—金融”三位一体的区域自主韧性，深化协同创新、强化产业升级、加快规则协调与金融支持，才能将外部压力转化为区域价值链升级，避免南方国家沦为霸权规则的牺牲品。
2.双边经贸合作的结构困境与制度动力
美国主导的全球体系与区域自主诉求的制度性碰撞，是造成中国—东盟经贸关系结构性矛盾的重要原因。尽管双方互为重要市场，但在美国主导的价值链影响之下，东盟成员国内部出现了显着的分化。比如印尼、马来西亚等资源出口国长年对华保持贸易顺差，③而越南、泰国等制造业导向型国家则对华贸易逆差不断扩大。④究其根源在于美国塑造的“亚洲代工模式”，将东盟正常的转口加工贸易定义成“关税回避”，为区域合作制造障碍，造成中国与东盟之间的贸易失衡。在产业合作与竞争方面，美国又利用“安全化”叙事策略，将双边的要素与产业优势互补描述成对国家安全的威胁，试图将互利共生扭曲成为零和博弈，其后，美国更是通过排他性的国际机制，将正常的RCEP升级污名化为所谓的“规则替代”，煽动和放大东盟国家对“一带一路”倡议的疑虑，以达到破坏合作、遏制发展中国家制度探索的目的。然而，在区域一体化持续深化的关键阶段，只有探索出一条构建区域内各国的差异化发展和多元合作机制的正确路径，才能有效打破依附性发展和竞争失衡的局面，冲破美国霸权对全球南方国家正当发展权利的系统性压制。
二、关税政策冲击：美国霸权秩序下的地缘经济博弈
1.美国发动关税战的动因与意图
近年来，多边主义的发展让美国的单极霸权感受到挑战，美方多次挥动关税大棒，把自由贸易规则异化成地缘武器以护持其战略优势。今年4月，特朗普政府以“对等”为藉口，对东盟整体加征10%至45%不等的惩罚性关税，其用意十分明显：断绝中国商品借道东盟国家“曲线出口美国”。⑤越南和柬埔寨等国遭遇高达49%的关税壁垒，就连作为美国亚太盟友的新加坡也被加征10%的附加税。美国此举包含深浅两个层次的意图，其浅层意图是想凭藉市场准入的杠杆来阻断中国和东盟之间产业链所产生的协同效应，同时，以经济胁迫东盟国家，逼其在战略上选边站。作为WTO创始成员国，当既有多边框架无法满足自身战略利益时，美国立即重新主导国际规则制定，维护自身优势，具体做法就是将《贸易扩展法》第232条等美国国内立法凌驾于世界贸易组织争端解决机制之上，使其他国家承受系统性风险。
美国深层意图则在于深度经略其印太战略布局。在美国看来，东南亚地区具有双重战略属性，既是“一带一路”关键节点，又是“印太经济框架”核心区。中国企业的“China+1”产业布局被美方视为供应链渗透，为美方所不能容。⑥因此，精准打击马来西亚、越南等“+1”环节就可以阻滞区域产业链融合进程，随后趁机重建“友岸外包”体系，进而用经济胁迫绑架东盟。美国期待通过这样的战略和战术，最终可以重建排他性的新经济藩篱，达到美国遏制中国生存与发展的战略目标，从而缓解美式霸权遭遇挑战的焦虑。
2.中国—东盟经贸合作的危局显现与转机孕育
以“中国制造—东盟加工—美国消费”为特征的传统价值链被美国关税政策重创，尤其是越南、泰国等制造业国家，损失较大。⑦但危局也孕育了机遇，中国与东盟的经贸合作出现了重要转机和突破。首先，双边合作更加自主，推动了本区域的内生循环。截至2024年，双边贸易额已突破万亿美元大关，占东盟外贸总额五分之一以上。⑧藉助RCEP的累计原产地规则，被美方限制的部分商品在区域内完成了闭环生产与流通，东盟内部的市场潜力得到激活。比如，中越纺织链已基本实现本土化配套、中国品牌的新能源汽车在泰国的市场份额也逼近25%，等等。另外，本币结算体系加快了去美元化的进程，东盟对以美元为核心的太平洋经济体系的过度依赖不断下降。
再其次，数字经济与绿色产业也正同步升级，中国对东盟的数字基建投入逐年递增，已布局AI算力中心、5G智慧港口等项目。与此同时，雅万高铁、光伏电站以及老挝水电站等绿色工程的投资力度也不断加大。中国输出技术标准，组建技术联盟，为东盟筑起缓冲屏障，大幅削弱了其因美国技术脱钩而面临的风险。最后，中国与东盟自发塑造新型多边规则，反制美国霸权。中国与东盟将RCEP原产地认证缩短至6小时，落实了自贸区3.0谈判。东盟正式启动了“东盟基础设施基金（AIF）2025至2028年行动计划”，中方牵头成立国际调解院，双方运用多项措施应对美国关税战。⑨美国不断挥舞规则大棒，暴露了其对自身霸权难以长期维系的战略焦虑，其施压反而促进了中国与东盟经贸合作的优化升级，不仅重塑了区域经济架构，更奠基了近代以来首个非西方中心的多极秩序。
三、区域主义背景下的制度重构：从“嵌入”到“引领”
1.多极深化与嵌入式合作
随着全球多边框架影响力的减弱，亚太地区的合作转型更加有赖于多中心区域主义的兴起。中国—东盟的经贸关系正是一次积极的尝试，在摆脱欧美需求驱动下的全球生产分工模式方面已初见成效。⑩今后，双方将着力推动内循环以及制度自主，在数字贸易以及绿色产业等新兴领域占得规则设计的先机，充分激发区域经济的内生增长动能，在此基础上重新描绘亚太区域经济治理的未来图景。近几年来，全球金融波动和地缘政治变化暴露了传统模式的弊端。“一带一路”倡议建立了横跨欧亚大陆的重要运输路线，与此同时，东盟通过制定经济共同体蓝图加快了内部一体化进程。两方面齐头幷进，有效打破了西方对航道的垄断。
中国与东盟合作建立的RCEP不仅是贸易协定，更代表着制度演进的关键里程碑，意味着从规则接受的被动角色向规则共同塑造者的自主角色转变。如逐步降低商品关税，服务和投资采用负面清单，推进跨境电商交易新规。此外，新的累积原产地规则允许零部件的“跨境组装”，而统一的海关程序有助于消除非实体壁垒。东盟主导、中国赋权的这种机制不仅能维护东南亚共识精神，还灌注了大国协调的新动力。对中国而言，RCEP的发展填补了TPP的缺位。当区域生产、供应和分销网络通过系列创新规则紧密相连时，中国和东盟将能有效影响WTO改革，为多极世界的制度突破开辟新途径。
2.规则重构与引领性升级
迈向“引领”幷非另起炉竃，而是藉助既有架构，针对当前国际形势进行升级和改造。中国和东盟当下进行的制度创新集中在三方面：
第一，中国—东盟自贸区3.0版升级谈判已于2024年5月全面完成，幷将于年底前签署升级议定书。升级协定在数字经济、绿色经济、技术标准互认、原产地规则改革等方面实现了制度性突破：FTA3.0将数字关税减免率提升至92%（覆盖97%税目），同步构建跨境数据流分级管理、数字货币互认及碳市场衔接等机制，对冲“印太经济框架”单边数字壁垒，使自贸协定从传统贸易安排跃升为全面经济伙伴关系，成为复合型制度平台，夯实了中国—东盟在区域规则制定中的引领地位⑪。
第二，将“一带一路”倡议与《东盟互联互通总体规划2025》进行了制度化对接，将中资基础设施项目纳入东盟正式议程，建立债务重组框架、提高环境和社会影响评估达标率，中国同步推进债务重组和贷款优化，由“资金输出者”转变为“公共品供给者”。这种制度化对接把双边的合作项目转化为了区域公共产品，将显着提升项目的可持续性与包容性，且赋予区域内互联互通更强的公共品属性，增强区域治理架构的制度可持续性，幷且真正由双方共同引领。
第三，多层次治理协同。双方通过“澜湄合作机制”强化次区域治理，共同制定湄公河流域水资源分配规则和跨境农业技术标准，弥补东盟内部发展鸿沟。同步推进《东盟印太展望》（AOIP）与“一带一路”在海洋资源开发、数字安全等领域的规则互嵌⑫，共同构建“双边—次区域—跨区域”三级联动架构。这种合作范式区别于美西方阵营化模式，体现了“中国赋能+东盟主导”的制度共建特征，幷将塑造开放、多元、发展导向的新区域主义，为全球南方在印太发声，形成区别于西方同盟的规则网络，在新一轮区域主义进程中引领创新，提升经贸合作质量与战略话语权，幷为后续金融协同奠定坚实制度基础。
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