中评社╱题：“《台湾政策法案》：背景、内容、挑战与应对” 作者：宋杰（杭州），法学博士／教授／博导、浙江工商大学法学院院长、浙江工商大学台湾研究院执行院长；谢霆雯（杭州），浙江工商大学法学院国际法硕士研究生
【摘要】涉台法案一直是美国国会的一个重要的主题幷对美国对台政策的形成和实施有着重要的影响。自《与台湾关系法》颁布以来美国的对台政策在几十年里，美国国会最终生效的涉台法案都以该法案为基本的政策。如今随着台海局势的紧绷状况加剧，美国国会参议院提出了一项内容庞杂的综合性法案——《2022台湾政策法案》，意图就多年来美国对台政策进行一次最全面的修订。该法案一经提出即引起各方面的关注，幷引起多方的忧虑。通过对该法案内容的解读，可以看到美国对台政策事实上试图突破“一个中国”原则的步伐正在加大。中国宜同样通过法律的手段，从国际层面、国家间层面和国内层面作出应对的准备。
2022年6月17日，美国国会参议院外交委员会官方网站发布新闻，称美国参议院外交委员会主席梅南德兹（Bob Menendez）和参议员格雷厄姆（Lindsey Gramam）宣布向美国国会提交了跨党派法案《2022台湾政策法案（Taiwan Policy Act of 2022）》（下称法案），经过二读后提交参议院外交委员会。①法案全文已经在美国参议院外交委员会网站②和美国国会网站上公布，共107页。9月14日，参议院外交委员会对该法案的修正案进行了审议，其中一揽子替代修正案以17票赞成，5票反对获得了通过。该法案于9月19日被列入参众两院立法日历。
由于此法案很多规定在事实上“颠覆”了美国政府此前所宣称或秉持的相关政策如“一个中国政策”等，结合美国国会此前所通过的相关生效立法及中美关系的现状，综合评估和衡量后会发现，无论此法案最终立法进程如何，以及是否会最终生效，法案中的很多规定都将不同程度地“变现”，对中美关系和两岸关系产生深远影响，因而需高度关注，深入研究。
一、法案的相关背景
民主党籍的梅南德兹一直关注台湾议题，坚定地主张应加强美国与台湾之间的关系，就台湾议题作出了很多评论和工作。自其1993年成为参议员之后至今，共提出或作为共同提案人提出了55份关于台湾的议案和法案，最终成功成为生效法律的有6份，其中包括著名的《台北法案》和《指示国务卿制定为台湾重获世界卫生组织观察员地位的策略以及其他目的的法案》等。而参议员格雷厄姆则是资深的共和党员，在台湾议题上同样主张保持美国与台湾之间紧密的联系。
《2022台湾政策法案》的设想至少可以追溯到2021年底。
2021年12月8日，梅南德兹主席召开了参议院外交关系委员会全体会议，探讨了美国对台政策的未来。梅南德兹在这次会议的开幕致辞中表示：“北京不应怀疑或质疑，任何两岸军事或突发行动都会直接影响到美国及其利益和价值——我们在《与台湾关系法》和‘六项保证’下的承诺，不容质疑的是，对此我们会作出适当的回应。”
2022年2月3日，梅南德兹作为共同提案议员提出了《指示国务卿寻求与台北经济文化代表处协商更名为台湾代表处以及其他目的的法案》，该法案规定，美国在《与台湾关系法》和“六项保证”之下的政策是为台湾人民提供“与外国国家与地区、民族、国家、政府或类似实体同等的实际外交待遇，据此，将‘台北经济文化代表处’更名为‘台湾代表处’”。③该项法案的内容被此后的《2022台湾政策法案》所包含。
2022年2月俄乌战争打响。梅南德兹在2022年6月17日的声明中说到，《2022台湾政策法案》的立法是“对北京发出明确的信息，不要对台湾犯下普京对乌克兰犯下的错误”。这一法案的共同提案议员格雷厄姆认为：“如果我们在面对中国对台湾的威胁和侵略时表现出软弱，危险只会越来越大。”④
2022年4月，参议员梅南德兹和格雷厄姆率领的跨党派国会代表团访问台湾，与台湾领导人蔡英文等人进行了会晤。台湾蔡英文办公室发言人张惇涵表示，这不仅展现美国国会跨党派对台湾的重视与支持，也再次展现台美关系的“坚若盘石”。
2022年6月10日，在新加坡出席第19届香格里拉对话会的国务委员兼国防部长魏凤和与同期参会的美国国防部长奥斯汀举行会谈。魏凤和着重强调，“台湾是中国的一部分，任何人或者势力，胆敢把台湾分裂出去，中国军队将不计代价，也要开战，绝对奉陪到底”。美国参议院外交关系委员会新闻认为这是中国表达的“威胁”，而《2022台湾政策法案》的立法正是紧随着这一“威胁”而出台的。此外，《台湾政策法案》还采取了将曾经在立法程序上被搁置的涉台法案内容纳入进来的方式，例如《台湾威慑法案（Taiwan Deterrence Act）》、《战略竞争法案》等，其中《战略竞争法案》的起草者之一也正是梅南德兹主席。
二、法案的主要内容
《台湾政策法案》共9部分：第一部分是关于美国对台政策的规定，第二部分是强化幷执行美台间防卫伙伴关系的规定，第三部分是应对大陆“侵略”台湾的规定，第四部分是有关推动台湾加入国际组织的规定，第五部分是促进美台经济合作与发展的规定，第六部分是有关支持开展与台湾间的教育和交换学生的规定，第七部分是附则，第八部分是有关危及台海稳定的制裁措施的规定，第九部分是有关法案解释的规定。最需要关注的内容有：
第一，在美对台政策方面，《台湾政策法案》有了新“定位”：明确美台关系是建立在《与台湾关系法》和“六项保证”基础之上的。美国的目标是确保台湾的安全及其民主、经济制度等，增强海峡两岸关系的稳定，支持台湾融入印太经济框架及防止大陆“侵略”台湾。
第二，在对台交流方面，法案禁止对联邦政府官员与台湾对口部门间的交流设置任何限制。法案也指引美国国务卿废除不利于台湾官员展示象征台湾主权标志如国旗等的行政指令。同时，法案明确规定，要让台湾方面事实上享有同其他外国政府一样的外交待遇。“台北经济与文化代表处”应更名为“台湾代表办公室”。该部分内容来源于《战略竞争法案》，该法案在2021年4月获得了参议院外委21:1的压倒性票数通过，次月被列入参议院立法日历，但此后幷未有下一步的进展。如今被纳入到《台湾政策法案》，再次成为了审议的争议焦点之一，其中关于台湾“主权标注”的问题在2022年9月14日的外交委员会会议中得到了较大的关注。如Van Hollen议员表示了自己对台湾主权标注问题的担忧，直言：“换个角度来看，这一定会被看做我们支持台湾单方独立和主权的信号。这些不能在事实上增加台湾的自卫能力，同时还造成了可能的不好的后果。”⑤可能正是出于这样的原因，最终通过的一揽子修正案当中，已经将“台湾代表办公室”相关的第104条规定标题进行了修改，从“对台湾代表办公室的指名和指代（DESIGNATION AND REFERENCES TO TAIWAN REPRESENTATIVE OFFICE）”更改为“国会对台湾代表办公室的指名和指代的认识（SENSE OF CONGRESS ON DESIGNATION AND REFERENCES TO TAIWAN REPRESENTATIVE OFFICE）”。梅南德兹主席在辩论中回应称，该项修改使得台湾代表办公室仅是国会的一个认识的内容，而非法案的前提之一；此外，梅南德兹主席还参考了《战略竞争法案》的立法中的中国的反应，称委员会中仅有1人投了反对票，且幷未激起中国的较大反应。
第三，在对台军售方面，法案要求修改《与台湾关系法》第2（b）（5）条的规定，将其中的“防御性武器”改为“能防止中国人民解放军侵略的武器”。⑥为提高台湾防御能力，法案还规定，美国国务卿、国防部和台湾方面应建立一个工作组来对大陆的威胁及台湾需求进行评估，据此制定军售计划。⑦法案还推出了“台湾安全援助倡议”，计划在4年内援助台湾45亿美元。对台湾军售和援助的目的，在于将台湾变为美国在北约之外的主要盟友。在外委审议过程当中，一揽子修正案已将“台湾安全援助倡议”更名为“为阻止幷在必要时击败中华人民共和国的侵略的台湾的安全能力现代化”，其中内容也作出了修改，例如将“台湾的军事力量”改为“台湾的反击军事力量”，体现其将中国大陆“放在聚光灯下”的意图。
第四，关于应对来自大陆的“侵略”方面，法案规定，为便于台湾公私各方应对大陆所发布的假情报、网络攻击和宣战攻势，应引导国务卿为其制定和实施战略指导及能力建设。对那些因支持台湾而遭受大陆经济“胁迫”的国家与实体，应引导国务卿制定应对战略。一揽子修正案则为国务卿针对台湾应对大陆的“侵略”的义务增设了五年内每年完善该战略指导与建设的时限，同时还增设需应对的情形：为推进中国共产党“统一战线”工作而进行的秘密、胁迫和腐败活动。
第五，在推动台湾加入相关国际组织方面，法案规定，应指引美国常驻联合国和其他国际组织的代表致力于帮助台湾提高其在国际组织的声音，投票支持台湾加入和有意义地参与国际组织的活动；支持台湾参与泛美开发银行，幷考虑让其获得无借款资格的会员国身份。
第六，在有关危及台海稳定的制裁措施方面，法案要求总统就大陆是否在升级针对台湾的敌对行为事项进行报告；对大陆决定采取相关敌对行动的官员，总统应采取相应制裁措施；对故意向大陆拥有或经营的金融机构提供专门金融信息服务者，总统可实施制裁；对于参与中国自然资源开采行业的外国人，总统应识别、报告幷予以制裁等。该部分制裁条款是参议院外交委员会审议过程中辩论的又一个焦点。基于行政部门向梅南德兹主席所表达的担忧，梅南德兹主席表示其在一揽子修正案当中就制裁条款植入了相当的灵活性，授权了对相关行为严重程度的宽泛裁量权幷设定了宽泛的豁免权。不过同时也有议员提出，第802条制裁条款是相当严厉的条款，触发事件幷不容易发生，故幷不支持这样宽泛的裁量权设定，以确保中国对此条认知具有相当的明确性。
此外，法案还规定，为了推进《台湾旅行法案》的实施，国务卿应制作年度报告，报告每年美国旅台的高级官员名单，以及台湾入境美国的高级官员名单。⑧
三、法案所带来的挑战
从《台湾政策法案》主要内容来看，相较于美国既有的对台政策，其所带来的挑战和冲击主要体现在四个方面：
首先，在对台政策方面，“一个中国政策”将被完全形式化，甚至不排除完全放弃的可能。就中美关系现状而言，由于美国需要与中国展开全面竞争，美国国务院已将“一个中国政策”与《与台湾关系法》、“六项保证”幷列，“一个中国政策”被形式化。而从《台湾政策法案》角度看，“一个中国政策”完全未被提及，美国国会甚至连掩饰都没有。当然，从美国国会涉台立法的既有实践角度看，美国国会此时采取完全“放弃”“一个中国政策”的立场幷不突兀：自《与台湾关系法》制定幷生效以来，美国国会制定的生效涉台法案已高达112部，透过这些涉台法案可以看出，美国国会对台立场一直在调整，一直在通过不同方式为台湾“站台”“站位”，侵蚀着“一个中国政策”。
其次，在对台军售方面，法案完全改变了《与台湾关系法》中有关对台军售的“定位”。根据《与台湾关系法》第2（b）（5）条的规定，对台军售的武器应限于防守武器。在相当长时间内，美国对台军售的武器性能确实在遵循此种限制。但在过去几年中，美国国会通过的对台军售法案开始有了变化，进攻性武器或兼具进攻与防守的武器开始被纳入军售范围。《台湾政策法案》完成了对台军售定位在法律上彻底“转型”的最后一步：美国国会彻底放弃了“遮羞布”，将对台军售武器性能由《与台湾关系法》中的“防御性武器”修改为“能够防止中国人民解放军侵略的武器”，不再限制军售的武器性能。
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