再次，在台湾国际空间事项上，法案也有新规定。从美国国会过去几年所通过的有关支持台湾的国际空间的决议角度看，主要聚焦于支持台湾以适当身份参与世界卫生组织活动这一较为单一的议题。但从今年开始，其立场有了变化：一方面，在支持台湾参与世界卫生组织活动方面，美国国会不再采取决议的形式，而是经总统最终签署的生效法案形式，另一方面，其开始攻击联大1971年通过的第2758号决议，从支持台湾参与世界卫生组织活动扩大到了包括联合国在内的国际组织。《台湾政策法案》继续沿袭了此种变化：对台湾国际空间的支持不再局限于某一特定国际组织；通过两种方式来支持台湾扩大其国际空间，即支持其加入某一国际组织或支持其有意义地参与国际组织的活动。在这方面，法案特别凸显了支持台湾参与泛美开发银行的内容。相关规定一方面从示例的角度凸显了前述“支持”的含义，另一方面也“反映”了台湾的棋子地位和单纯地被作为谋利工具的可悲，原因很简单：尽管支持台湾“参与”泛美开发银行，其却无法获得贷款资格。
最后，在美台交流方面，法案会促进《台湾旅行法案》的实施，扩大美台官方交流的层次和范围。这同样值得高度重视。一揽子修正案中则增强了这一条的内容，要求国务卿就《台湾旅行法案》的实施对美国的区域利益的正向影响作出讨论幷报告。⑨
整体来看，参议院外交委员会所通过的一揽子修正案以及个别议员另行提出的修正案中，作出了大量的妥协，其中，相当的重点被放在对该法案可能获得威慑中国还是激怒中国的效果的评估，以及是否构成了美国对台政策由战略性的暧昧转变为战略性的清晰。
就前一个焦点问题，一揽子修正案以及Markey议员提出的关于强调运用沟通对话的稳定措施的修正案中，都采取“转移焦点”的方式，致力于将国际上对于“谁是挑衅者”的视线放到中国大陆身上，释放“美国幷非挑衅者”的信息。Markey议员补充提议，外交仍将会是美国对台政策的中心，他们具有用尽一切办法阻止两个核武器国家陷入冲突的道德义务。Murphy议员则认为是中国越来越挑衅的政策使得美国不得不变更其对台政策。
关于战略性暧昧和战略性清晰的问题，Paul议员就提出，《台湾政策法案》构成了战略性的清晰的姿态转变，而美国采取战略性的暧昧的姿态已经四十几年，巩固了其中国政策，如今转为战略性的清晰，不仅可能失去原本暧昧政策下对中国的威慑因素，而且若美国在建立威慑中国的实际能力之前，就作出这样的宣称，可能会鼓励中国在美国和台湾能够打败中国之前就采取行动，造成在本可以避免战争的情况之下，战争的可能性却越来越大。
然而，几乎所有发言的议员均反对这一解读。梅南德兹主席认为，从解释的规则来看，本法案没有任何对“一个中国政策”的修改，也没有任何对《与台湾关系法》根本目的的修改。Merkley议员认为，“战略性暧昧”或“战略性的清晰”是关于如中国“进攻”台湾，美国是否直接参与的问题，而《台湾政策法案》幷不表示直接参与战争。
四、法案的发展“前景”
要判断《台湾政策法案》的未来走向，首先需要把握此法案的“跨党派法案”的性质。
当然，首先需要说明的是，《台湾政策法案》幷不是唯一的一项跨党派法案。《2018亚洲再保证倡议法》、《2019台北法案》等以及2021年提交众议院的《台湾和平稳定法案（Taiwan Peace and Stability Act）》、今年5月13日生效的《指示国务卿制定为台湾重获世界卫生组织观察员地位的策略以及其他目的的法案》均为跨党派法案。这些既有的跨党派法案的发展进程，对于我们判断《台湾政策法案》的发展走向是具有参考价值的。
《2018亚洲再保证倡议法》于2018年12月4日通过参议院，2018年12月12日通过众议院，7天之后两院就修正案解决了分歧，法案通过两院速度非常之快，仅相隔一个月不到。从内容上来看，这一法案明确涉及台湾的就两个条款（第205条、209条），篇幅幷不长，其中对于对台军售的范围仍限定为“防御性武器”，幷且还明确确认了三份联合公报和《与台湾关系法》、“六项保证”在美国对台政策中具有同样重要的地位，这一法案的内容仍然坚持了对“一个中国”原则的立场。《2019台北法案》于2019年10月由参议院通过，次年3月4日由众议院通过，7天之后两院之间就法案修正案解决了分歧，两院通过的时间相隔5个月。其内容篇幅也较小，仅5个条款，同时虽支持台湾参与国际组织，但是幷未明确表示支持台湾加入以主权国家为要求的国际组织，其立场在多番的修改审议之后仍然与“一个中国原则”在明面上保持了一致。
但另一方面，同为跨党派法案，有些法案则进展缓慢，有些甚至陷入“僵局”。例如，《指示国务卿制定为台湾重获世界卫生组织观察员地位的策略以及其他目的的法案》于2021年3月17日由参议院提出，于2021年8月6日通过参议院，于2022年4月27日通过众议院，两院通过的时间相隔了8月余。而2021年6月17日提交众议院的《台湾和平稳定法案》，其内容包含了“鹰派”议员的主张，例如要求加强对台湾加入国际组织幷进行有效参与、要求报告与台湾签订投资贸易协定的计划等，该法案至今仍未进入下一个立法环节，而拜登政府对该法案同样表示了可能威胁到“一个中国”原则的担忧。
由前述既有“案例”可见，跨党派的法案的立法程序的速度幷不一定，是否能够进入下一个立法环节最终生效也幷不因法案获得跨党派的支持就有定论。法案涉及的政策利益问题仍是法案前景的决定性因素，美国国会虽常常挑战“一个中国”原则，然而真正敢于突破这一原则的尝试的步伐幷非是大跨步的。
目前，《台湾政策法案》被第一次安排在参议院外交委员会2022年7月19日的会议审查日程表之内，但当天被宣布延迟至8月3日，此后又在政府当局的要求下再一次延迟至9月14日。就《台湾政策法案》来看，这一情况表明政府对于这一法案内容存在一定的“担忧”，正如同去年的《台湾和平稳定法案》的情形。有趣的是，参议院外交委员会的另一位成员墨菲曾表示拜登政府正积极尝试改变《台湾政策法案》的内容，从而导致了该法案的审议被拖延，该法案的提出人梅南德兹在采访中则否定了这一评论，他表示拜登政府从未明确表达对该立法的反对。然而，参考8月3日参议院的会议记录，法案审议工作的再一次被推迟确实是由于当局的要求。明显可以看到的是，《台湾政策法案》作为一项跨党派支持的庞杂综合性法案，因其包含大量“鹰派”政客的主张而获得极高热度，然而其审议的立法工作也必同样因此阻碍重重。
五、应对法案所带来挑战的建议
在考虑应对《台湾政策法案》所带来挑战的时候，首先需要考虑到如下两点：第一，此法案具有综合性，综合了美国参议院或众议院此前所提出的多个法案，是在此前多个法案基础之上的“升级版”；第二，此法案是一项跨党派法案。由于跨党派，法案有极大概率会继续推进立法进程，不太可能停留在单纯的提出议题这个“昙花一现”的阶段，甚至不排除法案最终完成国会立法程序幷经由美国总统签署生效的可能。
在应对方面，可考虑从如下方面着手：
第一，在政治和外交抗议的同时，一定要重视法律层面的应对。由于此法案是以法律的形式推出的，一旦法案生效，其带来的挑战将是持续性的，且很难逆转，除非随后修改或废除法案。对于通过法律方式引发的挑战，最有效的应对方式应同样是法律的。法律应对的关键是找到有效的法律工具，包括国际层面应对的法律工具、国家间层面的法律应对工具和国内层面的法律应对工具。
第二，国际层面应对的法律工具是有的，主要是需要重视对联大第2758号决议的解释与适用。从我国目前在国际层面的实践来看，无论是在联合国层面、世界卫生组织层面还是其他国际舞台，我国在解释和适用该决议上都存在着非常大的改善空间。
第三，在国家间层面，我们既要重视在美国国会制定相关涉台法案过程中的外交游说，也要重视“一个声音”理论的适用。从游说角度看，应该意识到，美国对台政策的形成，起决定作用的既不是总统也不是国务院，而是美国国会。美国国会是美国涉台政策的点火器和引擎，总统和国务院在相当程度上只是在执行国会通过的涉台法案。我国驻美使馆应尝试亲赴美国国会，就与此相关的问题直接沟通和交流，进行阐释。而就“一个声音”理论的适用而言，由于此理论强调的是在涉及到国家重大外交政策的事项上，一国的立法机关、司法机关等应与本国行政机关尤其是外交机关的实践保持一致，可尝试适用此理论来阐释美国对台政策的多样性及其引发的混乱等。
第四，在国内层面，需要重视的法律工具应当首推《反分裂国家法》和《反外国制裁法》。一方面，要善于利用自身的国内法来进行法律上的反制，另一方面，如果国内法规定没有涵盖此种行为，则需要及时修改相关国内法，使之具有域外可适用性。由于《反分裂国家法》可操作性有明显欠缺，有必要尽快将修改此法纳入立法计划，否则将会面临应对美国相关法律挑战缺乏足够国内法律工具的局面。
国家社科基金项目“国际法和国内法视野下的普遍管辖权研究”（20BFX192）阶段性成果。
注释：
①美国国会.S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022[EB/OL].(2022-09-10)[2022-9-10].https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/4428/all-actions?r=1&overview=closed&s=2#tabs
②美国参议院外交委员会.A bill to support the security of Taiwan and its right of self-determination, and for other purposes.[EB/OL].(2022-06-17)[2022-9-10].https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/Taiwan%20Bill%20Text%20FINAL.pdf
③Text - S.3573 - 117th Congress (2021-2022): A bill to direct the Secretary of State to seek to enter into negotiations with the Taipei Economic and Cultural Representative Office to rename its office the "Taiwan Representative Office", and for other purposes.Congress.gov, Library of Congress, 3 Feb 2022, http://www.congress.gov/.
④美国参议院外交委员会.Menendez, Graham Introduce Comprehensive Legislation to Overhaul U.S.-Taiwan Policy[EB/OL].(2022-06-17)[2022-9-10].https://www.foreign.senate.gov/press/dem/release/menendez-graham-introduce-comprehensive_legislation-to-overhaul-us-taiwan-policy.
⑤美国参议院外交委员会.Transcrip of BUSINESS MEETING Wednesday, September 14, 2022.[EB/OL].(2022-09-14)[2022-10-11].https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/c3779478-07ae-51d5-b8ab-a4ce03535406/9-14-22%20Business%20Meeting%20Transcript.pdf
⑥117th Congress (2021-2022): S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022: SEC. 201. AMENDMENTS TO THE TAIWAN RELATIONS ACT.
(a)Declaration Of Policy.—Section 2(b) of the Taiwan Relations Act (22 U.S.C. 3301(b)) is amended—
(1)in paragraph (5), by inserting "and arms conducive to deterring acts of aggression by the People's Liberation Army" after "arms of a defensive character"; and
(2)in paragraph (6), by striking "to maintain the capacity of the United States".
⑦117th Congress (2021-2022): S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022: SEC. 202. ANTICIPATORY PLANNING AND ANNUAL REVIEW OF THE UNITED STATES STRATEGY TO DEFEND TAIWAN.
⑧117th Congress (2021-2022): S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022: SEC. 702. REPORT ON TAIWAN TRAVEL ACT.
⑨117th Congress (2021-2022): Managers Substitute Amendment of S.4428 - Taiwan Policy Act of 2022: SEC. 702.
（全文刊载于《中国评论》月刊2022年11月号，总第299期） |
