中评社╱题：“坦、桑联合后维护联合体制及推进整合研究与启示” 作者：王贞威（厦门），厦门大学港澳台研究中心副主任、厦门大学台湾研究院政治所所长、《台湾研究集刊》副主编；苏甜田（厦门），厦门大学港澳台研究中心研究助理
【摘要】坦桑尼亚联合共和国在维护联合体制推进国家治理上走出了独特的道路。在国家结构和政治制度设计方面注重加强国家整合，以制度建设促进坦桑融合，幷对桑给巴尔进行政策倾斜保持其高度自治。虽然面临分离主义势力破坏、多次爆发油气资源争夺、宗教冲突等风险挑战，但联合政府软硬兼施化解危机，巩固了国家团结统一。坦桑联合模式及统一后的治理，对世界仍面临统一问题的国家具有一定参考意义。
坦桑尼亚联合共和国位于东非，由坦噶尼喀和桑给巴尔联合而来，创造了独特的国家联合模式。在历史上，坦噶尼喀和桑给巴尔是相互独立的两个主权国家，一战前分别被德、英两国殖民占领，六十年代初期先后摆脱殖民统治宣告独立。1964年4月26日两国总统交换批准书，正式宣告坦、桑联合。10月29日实现联合的新国家更名为坦桑尼亚联合共和国，尼雷尔当选为首任总统，卡鲁姆任副总统。〔1〕坦桑尼亚的联合模式具有鲜明的时代特征和政治特色，实现了宪政体制和联合模式的制度创新，整合后的国家治理经验也为世界其他仍面临统一问题的国家包括中国在内提供了借鉴。目前学界已有不少文献研究坦桑尼亚联合模式，但对联合后坦桑中央政府维护国家联合的努力和融合发展实践的借鉴意义研究较少，本文聚焦在联合后的坦桑国家整合实践以及融合发展经验分析梳理，幷对台海两岸的启示意义进行探讨。
一、坦桑尼亚维护联合体制及推进整合举措
坦、桑联合已近60年，国家联合基础依然牢固，这得益于联合后的国家制度建构。在国家结构和政治制度设计方面，坦桑尼亚既保证了国家的联合性，又维护了各联合单位的自主性。
（一）以制度建设为抓手推进国家整合
1.政党事务同步治理。坦桑尼亚的政党制度经历了多党制—一党制—多党制的转变历程，联合之初，坦、桑实际存在坦盟和设拉子党两个执政党，1977年两党合幷，成立坦桑尼亚革命党，坦桑转向名副其实的一党制，新政党的党章规定该党一切决定需坦、桑分别有超过2/3的党代表同意才能通过，这一规定保证了两岸在参与政党事务时均能充分发挥作用，共同决策。20世纪后半段民主化浪潮席卷全球，坦桑尼亚主动变革以规避风险，自上而下推动多党制的实施。联合政府在1991年成立总统委员会，由大陆和桑岛各派10人参加，调查全坦民众对国家未来体制的构想，〔2〕委员会结合调查结果和世界各国的政党制度经验判定实施多党制对国家发展有利，1992年坦桑尼亚改行多党制。此前桑给巴尔总统兼任共和国副总统的制度安排与现行多党制不符，因而宪法修正案规定共和国总统及副总统均需由选举产生，但在制度设计上仍保留桑给巴尔总统担任共和国政府内阁高级成员的职位，其地位位于共和国总统、副总统、总理之后，各部部长之前。同时顺应多党制的实行，坦桑出台了《政党法》，规定新成立的政党需具有“全国性”，政党领导人及成员需来自坦、桑两个地区，否则不予注册，该规定保证了两岸共同参与政党政治的权利，也防止利用政党制造国家分裂。
2.选举事务协同治理。为配合实施多党制，1993年坦桑尼亚设立了两个选举委员会，国家选举委员会负责共和国和大陆地区的选举，桑给巴尔选举委员会负责桑岛地区选举，根据宪法及《选举法》规定，两个选举委员会在选举过程中负有监管选民登记工作、监督整个选举过程、审查各地选区边界等职责。〔3〕此外革命党还主动拓宽反对党的生存空间，《选举法》规定选举资金一部分由政府提供，通过国家选举委员会向其他党派支付竞选所需费用，另一部分竞选资金来自参加议会选举的候选人所属政党支付的保证金，〔4〕此举通过法律形式保证桑岛还可通过其他政党表达利益诉求，是革命党采取民族和解政策加强坦桑两岸统一的重要举措。
3.外交事务集中统一。根据联盟条款的规定，外交事务由联合共和国管辖，联合政府代表共和国行使外交权，但在联合初期联合政府幷未完全掌握外交权。由于历史原因，坦、桑在联合前对待资本主义国家和社会主义国家的态度迥异，在处理与两个德国的关系问题上尤为凸显。联合政府在对德问题上陷入两难境地，桑岛对联合政府行使外交权采取不合作的姿态，尼雷尔宣布驻桑岛的外国使馆都降格为领事馆，民主德国和桑岛拒不配合；〔5〕在德国问题上，两岸矛盾愈演愈烈，联合政府不得不采取行动控制局面。坦、桑在外交工作逐步达成一致，设立了统一驻外代表机构，驻桑岛外交使团改为领事馆，联合共和国代表坦、桑在联合国占有一个席位。〔6〕
4.国防事务优化合幷。联合共和国成立后，坦桑大陆建议桑方高级将领到英国或联邦德国受训，桑军则坚持邀请社会主义国家的专家指挥训练。这一矛盾在联合政府与英国、联邦德国疏远后顺利化解，共和国军队也转向求助社会主义国家协助训练军队，作为妥协，桑军逐步以中国顾问取代苏联顾问。为讨论坦、桑军队整合事宜，双方举行军事代表团会谈幷最终决定坦、桑军队合幷，1965年双方统一了军队的编制、供给，明确军费由联合政府提供，军队总司令由共和国总统兼任，有权调遣和指挥全国军事力量，双方军队在统一指挥下可换防幷到大陆或桑岛开展训练演习，桑军于1966年3月正式幷入坦桑尼亚人民国防军，但在坚持共和国的领导下双方保留各自的司令部。〔7〕
（二）多措幷举遏制桑给巴尔分离主义势力
20世纪80年代初，经济长期发展乏力引发对社会现状的不满，对于联合的质疑逐渐显露出来，桑岛部分群体抱怨没能从联合体制中受益反而被侵吞了利益。同时，受到极端宗教势力的挑拨，对社会发展不满的力量聚集起来产生离心倾向，桑岛主体意识崛起成为坦桑尼亚国家建设面临的重大问题。
宪法修改成为桑岛鼓吹分离主义的托辞，分裂势力在共和国内蠢蠢欲动。1982年革命党提出宪法修正案，建议在中央议会中采用公平的代表制度，以修正桑岛人口比例与中央议会席位不匹配的制度安排。〔8〕这一提议触动了桑岛的利益，岛内民众担忧修正案一旦通过，就会丧失桑岛在议会中的优势。次年革命党在全国发起宪法大讨论，征求民众对1977年宪法的修改意见，该党根据大讨论提出新的宪法修正案，建议重新划定联合政府和桑政府的权力，将联合政府的权力条款由原来的11条增加到22条。〔9〕
对于桑给巴尔来说，条款越多对其自主性损害就越严重，该修正案提案引起桑岛警惕，以公民联合阵线（Civic United Front，简称CUF）〔10〕为代表的反对党提出建立三个政府，即在现有联合架构基础上增设坦噶尼喀政府，将联合发展成更为松散的联邦，以此抵抗大陆的权力的扩张。执政的革命党内也就这一问题立场举行投票，61.75%的党员赞成两个政府，另有29.21%的党员支持单一政府结构。〔11〕反对党此后仍不时提出建立三个政府的主张。
几次宪法修正案的提出，让桑岛感受到自主性没有得到保障，对自治的呼吁日益增多，“桑独”力量也混在其中。部分桑岛人认为联盟条款中规定的桑岛的自治权力在发展过程中遭到破坏，单独的立法和行政权受到侵蚀，外交代表权不足，外资分配不公，甚至发展出小部分群体主张“独立”。部分阿拉伯人也参与其中，质疑现执政党掌握政权的合法性，反对两岸联合，利用这一套逻辑煽动民众反对革命党，鼓吹“独立”。
联合政府对桑岛出现明显的分离主义倾向深感不安，尼雷尔采取军事措施压制桑岛的“独立”势力，将部分桑军官兵和桑岛警察专员调至大陆，派遣2000人的共和国军队前往桑岛进行军事控制。〔12〕革命党随即于1984年1月召开全国执行委员会紧急会议，尼雷尔首先安抚了来自桑岛的代表，承诺宪法修正案不会使中央吞掉桑岛；〔13〕接着表示要追究蓄意破坏团结统一的相关人员责任，桑岛总统琼布辞去党内外一切职务；最后，举行紧急选举，原副总统办公室国务部长姆维尼当选桑总统。共和国果决的行动成功地解决了此次分裂势力活动。
冲突的解决产生了更强大和更统一的民族认同的方式，对于桑给巴尔的分离势力，姆维尼认为反对联合的活动会长时间存在，但幷不会对联合构成威胁。〔14〕反联合的人数是极少的，相反支持联合的坦桑尼亚人远多于这个数量，即使有小部分反对联合的势力残留，坦桑两岸的统一仍是牢固的，且坦、桑双方在政治经济方面合作类目广、程度深，联合将继续稳固，分离主义的企图难以得逞。
二、联合政府推动坦桑各领域融合的主要举措
坦桑尼亚通过联合体制确立新的宪政结构，实现了国家稳定和经济发展，但坦桑两岸也认为面临相关利益和资源分配争议、桑给巴尔分离主义的威胁等等问题，联合政府本着维护联合体制实现国家稳定的目的，采取了一系列推进融合的举措，幷起到了巩固联合深化国家认同的作用。
（一）在政治及行政管理权方面对桑给巴尔进行政策倾斜
桑岛无论是人口或面积与大陆相比都差距甚大，巨大的实力差距使桑岛始终怀有被大陆“吞幷”的忧虑。为打消桑岛的担忧，在制度设计上保留桑岛较大的自主性，联合政府在各领域对桑给巴尔进行政策倾斜，以维护联合的稳定。
在参与国家机关方面对桑岛的倾斜最为明显。在内阁组成方面，共和国22名内阁成员中，有7名来自桑岛。〔15〕也通过宪法修正案平衡坦、桑两地区的力量，规定联合共和国总统和副总统候选人需分别来自坦大陆和桑岛，桑总统享有较高位阶，在对外访问时被视为国家副元首，如在2014年桑总统谢因率团访问印度，印度副总统出面接待；到中国访问时也由国家副元首接待，中国国家领导人到当地访问，除了会见共和国总统，也会见桑给巴尔总统。〔16〕
在立法机构参与方面，共和国总统需事先与桑总统协商方可提名20名来自桑岛的议员，除在单一选区选举产生的议员外，另有5个议员名额分配给桑给巴尔议会代表。桑给巴尔专区比其他任何一个专区都小，但占有中央议会近1/3的席位，上世纪60年代末在约180个坦桑尼亚国民议会席位中，桑岛占55席。〔17〕在司法方面也注重保护桑岛的自治权，联盟条款和宪法规定桑给巴尔可保留独立于联合共和国司法系统的司法机构，桑岛高等法院享有与中央高等法院幷行的司法权。在制度上对桑给巴尔的倾斜意在平衡坦桑综合力量对比失衡及由此可能产生的对桑岛诉求的忽视，避免因此而产生社会矛盾，稳固国家的统一。
在政党制度上桑给巴尔也享受优待。根据联盟条款和1965年的临时宪法规定，联合共和国实行一党制，而实际上有坦噶尼喀非洲民族联盟和非洲-设拉子党两个主要政党，为防止“民主暴政”，联合后的十余年间，都保留桑岛的设拉子党作为地区执政党。该党在全国事务中享有较高的宪法地位，可在共和国大选前与坦盟协商推举共和国总统和副总统的候选人，桑总统的候选人也由桑岛执政党和革命委员会自行推举，坦盟无权过问，这一制度安排直到1977年两党合幷成立革命党方才改变。坦桑尼亚1992年宣布实行多党制后，联合政府仍通过《政党法》在多个方面保护桑岛政党参与共和国事务的权利。
在其他方面，桑岛享有一定程度的征税权，宪法授予共和国议会在全国范围进行立法征税的权力，〔18〕但同时也规定不限制桑岛有在其权限内征税的权力，对来自大陆的产品同样征收关税。桑岛的自主性还表现在出入境管理，大陆的访问者在人员入境桑岛时需要出示必要证明，如护照、签证或其他官方办理的旅行证件，桑岛人员要出境前往坦大陆也需要持有出境许可证。〔17〕在军务上，1966年两岸军队实现合幷，桑军成为共和国军队系统的一部分，但坦大陆只能派驻少量部队至桑岛两大岛之一的奔巴岛，在翁古贾岛主岛的几个军事中心皆不能派驻部队，〔17〕避免大陆对桑岛的干预。
（二）协调重大利益及资源分配推动经济融合
在经济利益分配上，联合政府和桑政府始终有一些争论，桑岛认为宪法及联盟条款保证了其与大陆的平等地位，但联合政府仅将每年外国援助的4%分配给桑岛，这不公平；而联合政府则认为桑岛每年在财政上已享有大量补贴，分配幷无不妥。另外，桑岛出口依赖度较高的丁香产业因国际竞争力减弱而衰退，岛内基础设施老化引发数次事故给旅游业也造成了一定影响，〔19〕桑岛难以再现往日的繁荣。经济增长低迷让联合国家面临重大挑战，部分桑岛人开始责怪联合体制未带来发展红利，要求加快实现经济独立，调整联合政府与桑岛政府双方在经济体制中的利益分配。
这一矛盾直至姆维尼上任才得到缓解。姆维尼担任过桑给巴尔总统和共和国总统，这一特殊身份迅速和缓了桑岛与大陆之间的紧张关系。其上台后开展的经济改革效果显着，积极推动贸易自由，放宽对私人企业的限制，支持个体工商业发展，允许外资进入市场，吸引外资投资，幷返还1964年后没收的产业，大力发展农作物种植及加工，开发沿海渔业资源，发展旅游服务业等。姆维尼施行的经济政策，使桑岛的经济进入快速发展时期，重新获得了桑岛民众的信任。另外，坦桑尼亚1995年推行经济改革，联合政府放权赋能，在桑给巴尔设立经济自由贸易区幷支持桑给巴尔旅游业，桑政府享有更大的经济自主权，阿拉伯等外国投资者对桑岛旅游与商贸表现出浓厚兴趣。
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