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| 图1：台湾拓展国际空间层次图 |
中评社╱题：“美国支持台湾当局拓展‘国际空间’的态势、特点与影响” 作者：张建（上海），上海国际问题研究院世界政党与政治研究中心秘书长／博士／副研究员、厦门大学台港澳研究中心研究员、复旦大学统战研究基地研究员；洪旋麒（上海），上海国际问题研究院研究生
【摘要】拜登政府支持台湾拓展“国际空间”意在增加美国对华竞争的筹码，通过将台湾问题国际化，拉拢更多国家参与，从而降低美国对华竞争的成本和风险，最大化实现美国的利益目标。拜登政府支持台湾拓展“国际空间”的战略更具“系统性、隐蔽性和实质性”的特点，对台湾拓展“国际空间”的支持主要体现在以加强美台关系为核心，辅以帮助台湾获得盟友支持、帮助台湾加入国际组织和帮助台湾稳固“邦交”等方面。以这种“系统布局，多点展开”的方式，实现帮助台湾提高国际认知度、理解度和支持度的目标。拜登政府通过支持台湾拓展“国际空间”实现了对美国自身国际空间和政策空间的拓宽，幷一定程度上达到了恶化中国国际环境的目的，加强了对台湾各领域的把控，幷进一步恢复和增强美国在国际组织中的影响力。特朗普回归后支持台湾拓展“国际空间”的基本趋势不会改变，其他国家对美国“台湾政策”的支持态度也在不断的变化之中。
引言
作为牵制中国的重要手段，帮助台湾拓展“国际空间”是美国实现遏制中国、维护自身霸权的重要手段。一方面，支持台湾拓展“国际空间”能为美国加强与台湾勾连提供合法性；另一方面，通过将台湾问题国际化，能有效捆绑其他国家的外交政策，降低美国遏制中国的成本和风险。拜登政府上台以来不断加强对台湾拓展“国际空间”的支持力度。由于中国实力的提升，美国往届政府采取“战略模糊”的政策效果减弱，拜登政府的对台政策正趋于“去模糊化”。①幷具体体现为重新解释美国的“一个中国原则”，加大对台湾的支持力度，不断提升美台实质关系，将《与台湾关系法》和“对台六项保证”提升至与中美三个联合公报同一高度，进一步掏空一个中国原则。一方面，拜登政府在支持台湾拓展“国际空间”上更加看重系统性布局，从多领域、多层次开展对台湾的支持行动，幷进一步将台湾问题与新疆问题、香港问题和南海问题协同使用，一起构成拜登政府遏制中国的战略网络；另一方面，加强对盟友的调动和对国际法的运用，以促进盟友和国际舆论对美国行为的配合。相比于往届政府，拜登更擅长试探中国对台问题底线，幷据此灵活调整对台政策，适时、隐蔽地支持台湾拓展“国际空间”。但同时也能较好地维持明面上的对台政策红线——不激怒中国，声称美台之间维持的是非官方往来，美国不寻求与中国对抗，以寻求在台湾问题上谋求更符合美国的利益。总体而言美国对台政策不会突破其对华政策的结构性框架，但会寻求在结构性框架下，最大化美国的利益和尽可能地压缩中国的政策空间。
一、拜登政府支持台湾拓展“国际空间”的表现
拜登政府形成了“价值观引领全局、最大化利用盟友、注重多层次布局”的支持台湾拓展“国际空间”的政策体系。幷具体分为四个层次展开，如图1所示。
［图1：台湾拓展国际空间层次图］
第一，强化美台关系实质化进程。
强化美台关系是拜登实现“以台制华”的政策集合，起到向中国施加政策压力的作用。同时，美国带头发展与台湾的关系起到为台湾发展与其他国家关系背书的作用。具体来看，拜登着重通过五个方面的行动促进了美台关系的实质化。
一是从名称到机构设置上注重体现“台湾的独立性”。2022年2月，美国国会出台《台湾代表处法》（Taiwan Representative Office Act），“要求将在华盛顿特区的台北经济文化代表处更名为台湾代表处”。同年11月的《台湾外交审查法》（Taiwan Diplomatic Review Act）更是寻求将台北经济文化代表处进一步更名为台湾驻美国代表处，试图从名称上将台湾抬至与主权国家同一高度的地位，模糊台湾的主权现状。而美国在台研究所的办公室设置具有诸多与大使馆相同的功能。②在《2022年台湾主权象征（SOS）法案》中，美国国会要求“允许台湾政府和武装部队的代表在美国政府主办的活动中展示台湾国旗和军徽。③进一步强化了美国对台湾提高自身“独立”形象的支持。虽然这些法案在结尾处都加上了“美台关系一直是非官方”的备注，但仍可见拜登政府对不断提高实质化“一中一台”的趋势有所加强。
二是通过大量涉台法案支持台湾当局。拜登上台以来，国会共计出台87项涉台法案，其中5项获得总统签署成法。从领域来看，涉及对台军事军售、国际组织和加强美台关系的法案最多，但经贸往来和军事军售方面的法案更容易获得通过，幷形成法律。根据美国国会的立法流程可将对台法案分为大致两类，即恐吓性的法案和实质性的法案。恐吓性的法案主要指未能成法的法案，起到表达美国意愿和威胁中国的目的，更具名义上的支持。而实质性的法案则是指最终成法的法案，具有直接实施的法律效力，起到较为实质性的法律作用。另外值得注意的是在通过的5项法案中，除《美台21世纪贸易优先协议实施法案的倡议》是在标题中明确提及台湾的，其余4个法案，均将台湾相关的内容穿插在拨款法案和国防授权法案内部，属于以“夹带私货”的方式获得通过。④可见拜登政府在通过涉台法案时更具隐蔽性，更看重法案的数量而非质量，在对台问题上做足表面功夫。⑤特别是涉及国际组织和国际支持的议案，大都言辞犀利，内容果决，可谓做足了文章。2021年2月美国国会出台《台湾声音法案》指示美国要扣留对联合国的所有捐款，直到台湾被授予联合国的正式成员资格。⑥
三是加强美台交往，幷将其合法化。加强美台窜访被认为是增强美台之间沟通和互信的表现，特别是自2018年《台湾旅行法》生效后，美国就逐渐放松了对美台高层窜访的约束力度。据统计，美台之间2024年的官方或半官方性质窜访多达14次，且以美国国会议员为主。值得注意的是，美国为了给美台官方往来披上合法的外衣，特别强调往来具有私人特性，幷常据此指责中国反应过度，以此来博取国际同情。2022年8月2日，佩洛西不顾中方劝阻，窜访台湾，严重侵害了中国的主权和领土完整。但美国国会对此不仅不予以阻拦和评论，反而表示会确保她的旅行安全，幷将此行定性为旅行，具有私人特性，指责中国反应过度。其后2023年蔡英文“过境”窜访美国、2024年赖清德计划窜美，都反映出美国在背后的支持。
四是利用舆论塑造美台形象。美国利用自身发达的舆论网络和舆论控制手法，大搞舆论宣传，其宣传的核心可以概括为“挺台、黑中、美美、促团结”。美国先是在公开场合多次发表“挺台”言论，表达美国对台支持态度。2023年共和党籍参议员林赛·格雷厄姆就曾宣称，“我非常支持向台湾派遣美国军队，我愿意为台湾而战”。其次，美国在对外宣传中将台湾塑造成“民主国家典范”，为美国支持台湾提供价值观基础。2024年1月在台湾大选之际，美国参众两院还在国会网站上公开赞扬台湾的民主选举历史，幷表示支持台湾维护其民主制度。第三，为美台关系铺垫，进一步抹黑中国，在国际社会散布中国要武统台湾的谣言，声称中国大陆干涉台湾大选，加剧台海紧张局势，企图让国际舆论更加同情“台独分子”。最后，美国还不忘美化自身为，为台湾“主持公正”的形象，幷呼吁“民主世界国家”团结支持台湾，为其他国家干涉台湾问题提供基础。
五是全方位加强对台合作。拜登政府上台对台开展多领域合作，涉及军事、经济、科技、卫生、生物、航空等诸多方面，企图进一步严密美台关系网络，形成多点布局。其中加强军事勾连和对台军售一直是美国对台合作重点。截至2024年8月拜登政府已宣布对台军售15次，远超特朗普时期的11次。⑦而经济上，继《美台21世纪贸易优先协议实施法案》后，美国国会还推出《2023年台湾税收协定法案》和《美国-台湾快速双重征税减免法案》，意在减少美台之间双重征税问题，以加强美台贸易往来。更加值得注意的是科技领域，美国加紧对台积电的拉拢和利用，2024年4月8日拜登就CHIPS和Science Act与台积电达成初步协议发表声明，号称台积电在亚利桑那州设厂，其总投资将增加到650亿美元，幷创造超过25000个直接建筑和制造工作岗位，将促进美国的半导体制造设施完善升级。⑧
第二，帮助台湾获得“小圈子”内盟友支持。
拜登支持台湾拓展“国际空间”时，看重“价值观外交”的理念，幷以此统合盟友，既藉助台湾问题为盟友树立“假想敌”，作为利益聚合的核心，同时也藉助盟友的力量为台湾提供国际支持，分散美国直面中国的风险，从而最大化降低支持台湾拓展“国际空间”的成本。
一是加强台湾与盟友之间的双边往来和窜访频率。笔者根据台湾总统府官网进行了统计。2022年7月至2024年8月，除美国外共有22个国家及地区的议员、大使或总统访问台湾，共计43次。其中访问最多的是日本，窜访台湾多达7次，其次是捷克3次，欧盟、英国、立陶宛、科索沃、澳大利亚、以色列和马绍尔群岛各2次。而台湾派团窜访的有危地马拉、伯利兹、巴拉圭、斯威士兰王国各一次。随着与台湾“断交”的国家逐渐增多，2022年9月，台湾制定的2023年度预算书中，民进党当局欲继续扩大“邀请外宾来访”，幷将接待外宾的预算规模从3.7亿元提升至4.3亿元。希望以此来提高台湾在国际中的能见度。
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