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| 表1：2016-2023年菲律宾前十贸易合作伙伴 |
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| 表2：2024年中菲军事实力对比表 |
（三）个人因素：小马科斯对华的“威胁感知”与“经济预期”变化
外交政策是决策者/决策集体，在一个复杂的环境中反复认知、互动，以做出选择的过程，简单地说，决策就是在存在着不确定因素的各备选方案中做出选择的行为。⑩学者锺龙彪亦提出国际环境的变动和国内环境的变化是外交调整的根源，是结构性条件，但外交是否调整、如何调整，则取决于决策者的认知、评估和反应。⑪换句话说，决策者的认知对政策选择具有直接的关键性影响。从这一角度对战后菲律宾的对华政策演变进行分析，可以发现菲律宾的对华政策受到了体系层次和单元层次的影响，但领导者的政治认知和决策偏好亦起着关键性作用，即领导者对体系层次的认知+领导者对单元层次的认知+领导者的决策偏好构成了对华决策的重要影响变量。而就当前菲律宾政府对华政策而言，正是小马科斯对华“威胁感知”和“经济预期”的变化影响其对华决策，进而导致其涉台政策的变化。
一是小马科斯对华“威胁感知”的增强。长期以来，菲律宾的对华政策在“重发展”与“重安全”两大区间之间反复与徘徊。杜特尔特时期选择“重发展”，而当前的小马科斯政府则选择“重安全”。2022年9月，小马科斯在第77届联合国大会上的发言中提出，全球社会的持续生存面临四大挑战：气候变化、正在迅速改变人类生活的先进技术的发展、地缘政治极性的扩大和战略竞争的加剧，以及国家内部和国家之间的不平等，2023年发布的国家安全政策文件同样将这四个方面列为重要的安全战略环境挑战。这四个安全挑战体现了小马科斯的安全威胁感知主要来源于外部，即认为外部安全挑战大于内部安全挑战。其中，中美的地缘政治竞争被视为最大的安全战略环境挑战和威胁，其指出中美地缘政治两极的扩大和战略竞争的加剧是弥漫在全球版图的现实，亦正渗透到不断变化的地区格局之中，限制了地区国家的战略选择。当前中美竞争被美国定位为“自由、民主、开放的国际秩序”的维护者和改变者之间的竞争，而来自于亲美的精英阶层的小马科斯将菲律宾定位为“基于规则的国际秩序”的支持者和推动者。以上小马科斯的安全评估和意识形态站队使其在安全领域上选择制衡战略，融入美国的“一体化威慑”战略，以利用联盟的力量在南海问题上威慑中国。⑫2024 香格里拉对话会在新加坡举行，菲律宾总统马科斯在晚宴演讲中就表示菲律宾面临中国的海上压力越来越大，美国的军事存在“对东南亚的地区和平至关重要”，清晰显示其对华“威胁感知”的增强和“联美制华”的战略意图，进而在涉台政策上选择追随美国。
二是小马科斯的对华“经济预期”的下降。21世纪以来，东亚地区逐渐形成二元的权力格局，即以美国为中心的安全结构和以中国为中心的经济结构，由此东南亚国家也出现安全靠美国、经济靠中国的政策选择。但2017年以来美国对华经济战和科技战的不断升级、2023年经济“去风险”的政策叙事和2024年的反对中国“产能过剩”等经济措施都引起了东南亚国家的经济安全疑虑。与此同时，为拉拢菲律宾，美国不断加大对菲律宾的经济输出，如2024年4月美日菲领导人峰会拜登讨论美国政府将如何帮助菲律宾发展半导体供应链、电信等关键经济领域，以及港口、铁路、农业等关键基础设施，幷宣布建立亚太地区首个全球基础设施和投资伙伴关系走廊——“吕宋经济走廊”；同年7月30日在马尼拉召开第四次美菲2+2部长级对话，双方重申确保联盟促进最广泛意义上的安全的重要性——建设更具韧性和可持续性的社区和经济体，增加与更多样化和更可靠的伙伴的贸易，幷阻止、打击和减轻潜在经济胁迫造成的危害。此外，数字经济的发展和美西方国家对中国的芯片遏制的升级在降低菲律宾对中国的经济预期的同时还增强其对美西方国家的数字技术依赖。因此当前小马科斯政府不仅选择在安全方面依赖美国，而且在经济上也在寻求加强与美西方国家的联系，参与美国构建的新的多边经济合作机制。如2024年4月，与新西兰总理克里斯托弗·卢克森的联合声明中就强调了美国主导建立的印太经济框架的重要性。正是以上原因，小马科斯不同于其父亲实施的多元外交，寻求打破对美的安全—经济双重依赖，而是采取倒向美国，强化对美的安全和经济连结，从而在涉台立场上追随美国。此外，随着数字技术和经济的发展，菲律宾对台湾的经济期待上升，2023年6月12日，马尼拉经济文化办事处在台北举办“菲律宾独立125周年”国庆酒会，菲律宾驻台代表贝约表示台湾在全球制造业及电脑零组件等产业扮演重要角色，特别是半导体及晶片领域居于领先地位，但许多零件亦由菲律宾人制造，可以共同打造“繁荣收获”；同年8月，小马科斯政府发布的国家安全政策文件中亦提出5G通信、人工智能和量子技术等前沿技术的发展以及战争技术的变化导致日本、韩国和台湾等经济体对技术的价值增加。因此，2024年1月，小马科斯在祝贺赖清德当选时，表示“期盼密切菲台合作，强化共同利益”的关系发展意向。
三、小马科斯政府涉台政策变化的局限
当前，小马科斯政府利用印太地缘政治形势进行利益扩张，在“联美制华”政策下融入美国主导的台海军事威慑体系，推动“双海联动”策略，意图以台湾问题作为对华博弈的政治筹码。从当前的政治现实发展看，未来在“联盟政治”和“双海联动”策略驱动下，菲律宾将进一步配合美西方国家“维护台海和平稳定”的政策叙事以及台海军事部署，其介入台湾问题的主动性和积极性呈增强趋势，但总的来说，小马科斯政府介入台湾问题是有限的，这主要受到以下限制：
（一）法理限制
一个中国原则是国际社会的普遍共识和国际法的基本原则，台湾问题属于中国内政，任何干涉台湾问题的行为都将被视为侵犯和破坏中国的主权，菲律宾缺乏正当的身份介入台湾问题。因此，尽管小马科斯政府以地理邻近和在台的菲律宾人利益为由提出“台海冲突卷入论”，为其介入台湾问题提供依据，但显然这一说法无法构成干涉别国内政的理由。此外，一个中国原则是国际关系的基本准则，中菲建交亦是以一中原则为政治基础，若菲律宾要保持中菲关系的发展就必须恪守一个中国原则，以上两点直接限制了菲律宾介入台湾问题的条件。正因如此，2024年1月23日，小马科斯在电视采访中郑重表示“自从我们采取一个中国政策以来，我们一直严格、认真地坚持一个中国政策，这一点没有改变，也不会改变。我们不支持‘台独’。台湾是中国的一个省，它们以何种方式重新整合是他们的内部事务”。⑬5月24日菲律宾国防部长吉尔伯特·特奥多罗回答记者提问时亦表示：“我不会对台湾海峡的任何事情发表评论，因为那是他们的内部事务。”⑭
（二）利益限制
国家利益是菲律宾制定外交政策的出发点和落脚点。冷战时期，正是基于对本国利益的选择，菲律宾政府走向外交政策自主之路和结束对华的敌对政策。2023年2月小马科斯在谈及外交政策时强调以国家利益为考量，称“我们必须考虑怎么做对菲律宾才是有好处的”。因此，虽然当前小马科斯政府政策偏向美国，但中菲关系仍旧是小马科斯政府不得不正视和重视的关系，因为菲律宾存在重要的在华利益。如下表1所示，从2016年以来，中国一直是菲律宾的最大贸易国，这也决定了中国在菲律宾经济发展中具有不可替代性，这种不可替代性也直接限制了小马科斯在台湾问题上的作为。因为若菲律宾过多地介入台湾问题必将引发中菲之间的政治和军事对立，中菲经济关系亦因此发生变化，进而直接冲击菲律宾的经济发展，显然这幷不符合菲律宾的国家利益。事实上菲律宾政府亦深知中菲关系发展的重要性，因此在小马科斯政府发布的国家安全政策文件中，在主张加强同盟关系增强威慑能力的同时也提出在地缘政治领域应谨慎平衡结盟原则；2024年5月，小马科斯在香格里拉论坛演讲中亦表示，中国对该地区安全局势和经济发展的决定性影响是一个永久的事实，而美国的稳定存在对地区和平至关重要，这从来都不是选择，这两个国家都很重要，该地区的持续稳定需要中国和美国以负责任的方式管理这一竞争，减轻核冲突的风险。可见，以上小马科斯政府对华立场决定了其介入台湾问题的谨慎性和有限性。
［表1：2016-2023年菲律宾前十贸易合作伙伴］
（三）实力限制
虽然融入美西方国家的印太军事威慑体系给菲律宾介入台湾问题提供了机会与平台，其利用台海问题对华博弈的意识增强，但作为一个中等国家，其实力是无法与中国相抗衡的。据2024年全球火力排行榜显示，中国全球火力指数（GFP）排第3位，而菲律宾则排在第34位，其火力指数还不如中国台湾地区（台湾地区火力指数排在24位），⑮中菲军事实力对比悬殊，具体如下表2所示。中菲之间巨大的军力差距必然限制了菲律宾介入台湾问题的意愿和决心，因此2023年6月台对外事务主管部门负责人吴钊燮接受菲律宾媒体采访提出菲律宾和台湾应考虑展开安全合作时，菲律宾国防部长特奥多罗表示，菲律宾与台湾安全合作“发生的可能性为零”，同年10月，菲律宾武装部队总参谋长布劳纳受邀与菲律宾外国记者协会座谈时亦表示菲律宾与台湾没有军事接触，未来不会和台湾有任何军事合作。
［表2：2024年中菲军事实力对比表］
四、结语
综上所述，小马科斯政府的对华政策重心从杜特尔特时期的“重发展”转向“重安全”，幷在美国的支持下介入台湾问题，融入美国主导的台海军事威慑体系，台湾问题中的菲律宾因素显现。虽然当前小马科斯声称坚持一个中国政策不改变，台湾问题属于中国内部事务，军方亦表示不会和台湾进行军事合作，但实际却是积极配合美国的台海军事部署，间接介入台湾问题，成为美国推动台湾问题国际化和对华台海遏制的帮手，这显示其涉台政策的两面性、矛盾性乃至不稳定性。这种政策两面性和矛盾性将推动台海地区新安全困境的进一步形成，不仅破坏了台海地区的安全稳定，而且使菲律宾面临陷入地缘政治冲突的风险。未来，随着南海问题的升温和台湾问题国际化的扩大，小马科斯政府在“双海联动”下介入台湾问题的主动性和积极性扩大，其将进一步配合美国在台海地区的安全战略部署，成为美国涉台军事威慑的重要前沿。对此，中国需要保持高度警惕，采取预防性外交，控制台湾问题中菲律宾因素的进一步发展。
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“大国竞争视域下台湾问题‘国际化’的风险评估及对策研究”（编号：24YJCGAT002）；国家社科基金一般项目“欧盟涉台政策变化及对策研究”（编号：23BGJ088）。
注释：
①National Security Council, “National Security Policy 2023-2028”, August 2023, https://nsc.gov.ph/images/NSS_NSP/National_Security_Policy_Manual_FINAL_E-COPY_with_WATERMARK_140823.pdf.
②“President of the Philippines Ferdinand R Marcos, Jr delivers Keynote Address”，IISS，31 May 2024，https://www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2024/plenary-sessions/keynote-address/.
③“菲律宾总统说如果台湾被攻击 菲律宾军事基地能发挥作用”，美国之音中文网2023年5月6日，https://www.voachinese.com/a/7080971.html.
④“菲律宾在靠近台湾的北方岛屿上建立海岸警卫队哨所”，美国之音中文网2024年05月24日，https://www.voachinese.com/a/philippines-builds-coastguard-station-in-islands-near-taiwan-20240524/7625369.html.
⑤Richard Javad Heydarian，“Interview: the man behind Marcos’ swift shift to the US”，March 9, 2023，https://asiatimes.com/2023/03/interview-the-man-behind-marcos-swift-shift-to-the-us/.
⑥⑨张向荣：《从菲律宾的对外政策看“中间地带”国家的战略选择》，《东南亚南亚研究》，2014年第4期，第38页，第39页。
⑦代帆，金是用：《安全与发展：菲律宾对华政策研究》，《南洋问题研究》，2009年第3期，第41页。
⑧Julian Spencer-Churchill, “America Can’t Win a War for Taiwan Without the Philippines”, October 9, 2022, https://nationalinterest.org/feature/america-can%E2%80%99t-win-war-taiwan-without-philippines-205240.
⑩陆晓红着：《外交决策的科学理性探析》，世界知识出版社，2012年版，第105页。
⑪锺龙彪：《双层认知与外交调整——以20世纪80年代中国外交政策调整为例》，《世界经济与政治》，2009年第3期，第26页。
⑫薛亮：《菲律宾国家安全政策评析》，《国家安全研究》，2023年第5期，第90-91页。
⑬Ruth Abbey Gita-Carlos, “PBBM: PH respects One China policy, not endorsing Taiwan independence”, January 23, 2024, https://www.pna.gov.ph/articles/1217514.
⑭“Philippine defence chief says Taiwan Strait situation an ‘internal matter’”，Reuters，May 24, 2024，https://www.reuters.com/world/asia-pacific/philippine-defence-chief-says-taiwan-strait-situation-an-internal-matter-2024-05-24/.
⑮“2024 Military Strength Ranking”，globalfirepower，https://www.globalfirepower.com/countries-listing.php.
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年2月号，总第326期，P72-80） |
