（二）建立区域立法协调和监督机制，协调各方利益诉求
已经有学者提出了多种区域立法的建议（不局限于大湾区）。〔29〕根据区域立法模式和协作程度的不同，大致可分为以下几种形式:(1)委托中央制定：将区域立法的职责委托中央执行；(2)设立区域立法机关：设立一个专门负责区域立法的机构，但《宪法》和《立法法》未设立此立法权；(3)设立专门立法领导机构或协调机构：前者需要最高权力机关的授权，而后者可依授权或行政协议方式实现；(4)共同立法:多个地区共同起草立法文件，但仍由各自的立法机构通过；(5)协同立法:各地在协商一致的基础上自行立法；(6)分别立法：各地参考区域的共同目标和规划自行立法。本文认为，在“一国两制”制度下，粤港澳三地现在采取的“分别立法”模式实际是最为可行的选择。一方面，香港和澳门享有高度自治，在法律和政治制度上与内地存在很大差异，分别立法能保障其现有制度。另一方面，粤港澳三地存在宪法地位、法律体系、法治理念等差异，难以采用共同立法甚至设立区域立法机构的方式。此外，分别立法可以保障地方立法主体性，充分体现各地的需求和特色。然而，本文也提到大湾区城市立法缺乏互利合作的整体区域视角。因此，我们提出，在现有的“分别立法”基础上，粤港澳三地还应进一步探讨设立区域立法协调和监督机制（采取委员会形式或专家谘询小组形式）的可能性，以弥补分别立法现阶段的不足。
如前所述，大湾区建设涉及“一国、两制、三法系”，要实现较高程度的多层次多领域规则一体化，包括法律层面的一体化和法制协调，其难度比长三角区域一体化要难得多。〔30〕长三角一体化发展仅仅需要处理中央地方关系，其统筹协调机制呈现出金字塔型；而大湾区建设需要同时处理“中央特区关系”和“内地港澳关系”，呈现出网状结构，更为强调各地政府之间进行相互协调。〔31〕本文建议在中央的授权或支持下，建立粤港澳三地立法主体间多领域的区域立法协调机制，定期举行区域立法联席会议和交流座谈会，就大湾区立法相关议题（例如共同目标、立法原则、关键概念、争议点、特定领域立法展开等）展开研讨，共同规划立法计画，积极交流立法资讯和动态，增强对彼此已制定和拟制法规的瞭解，促进立法评估、修改、完善或废除，谋求不同法律体系间的相容、衔接与协调，从而缓解区域间的立法矛盾。重要的是，以上机制能在“一国两制”制度下开展，不与现行立法制度发生冲突，弥补分别立法的缺陷，推动大湾区立法朝着一个互利共赢的方向发展。尽管港澳特区政府包括立法机关已经关注到大湾区建设大方向，并在不同领域通过了一系列政策措施，以推动与大湾区内城市或行业的交流合作，但这远远不够。为了加快适应大湾区建设的步伐，港澳方面应当加强与大湾区特别是广东省政府的合作，透过包括会议和访问等相关机制，协同合作步骤，然后（还是需要）制定相关的、相应的法律。长远来看，特区只有通过制定涉大湾区的条例法令，才能真正促进与大湾区内各城市间的规则衔接、机制对接和协同发展。
大湾区九市间也可确立一个联合或交叉审查机制（如大湾区城市立法协调联席会议），在法规规章制定前和实施后相互征求意见，查漏补缺，在发现其他地方立法机关的立法内容和沟通的内容存在较大差异和冲突，并有可能损及本地或整体利益时可提出回馈和修改建议，逐步形成协调一致的法律框架。此机制可驱使各地立法时注意:(1)专注法规实用性；(2)注重法治原则；(3)考虑整体利益；(4)避免冲突差异；(5)加快立法进程。为保证九市立法不为地方利益或地方保护主义所驱动，切实避免以邻为壑之局面发生，广东省人大常委会可以依法行使立法监督权以确保法律规范和条文的一致性，消除不同地区法规之间的重大差异和冲突，同时保护地方的正当利益和特色经济与产业。
另一可行方案是由法学专家、相关领域专家、法律人士制定涵盖立法目标、框架与具体领域标准的区域示范法（Model Law）或立法指南，作为各城市交流与磋商的参考性文件。各城市可考虑根据自身实际情况，在保持共性基础上对示范法进行调整或转化，使得各地方的法律规范既能保留一致的主干，又保留一定的特色。这不仅符合“一国两制”方针，而且更有效地协调各城市立法进程，兼顾协同建设的需要与各地特色。
（三）落实顶层设计和中央驾驭，加强对大湾区建设的统筹规划
“顶层设计和中央驾驭是突破旧规则与构建新秩序的必由之路，要将大湾区立法工作和成果落到实处，需要一个超越三地的政治与法律权威才能统领地方和特区政府的共同协调。”〔32〕尽管大湾区建设强调广东省市和港澳地区的协调，但这不代表中央因此要退居到幕后，事实上也不可能。粤港澳三地在法律和制度上存在较大差异，仅依靠三地的自发自觉自为是不够的，仍需要中央的统筹引领和监督督导。本文建议，建立中央层面的常设议事协调机构，从整体和战略层面推动法律的制定、落实与完善，明确地方立法职能配置、目标与方向，统筹整合三地的立法工作与调和不同地区的利益，这不仅可以避免资源重复配置，明确立法目标和优先顺序，促进不同地区的立法协调，提高整体效率和合作水平，还可以破解三地各自为政的、“联邦主义的”固有权力思维。中央从总体和长远的角度规划大湾区的立法目标、节奏、重点和流程等，反映国家战略要求和大湾区区域利益。各地方依据中央部署，结合自身实际，详细制定年度立法项目，做到因地制宜、因时制宜。由此，中央统筹、各方协调、自主立法有机结合，实现大湾区纵向合力和横向联动，进入系统性、一体化立法的新阶段。
（四）加强法治文化建设，以法治力量护航大湾区发展
立法（legislation）是法治文化建设的重要组成部分，为法治文化提供硬性基础的同时，也是法治文化的重要载体。立法提供有力的制度保障和价值引领，促进和激发法治文化建设。一方面，法治文化是立法的依托和价值基础。在法治原则指引下的立法，可以保证法律的合理性、公正性和有效性。同时，法治文化也是法律的内在精神和基本原则，法律规范需要广大社会形成崇尚法治、尊重法律的思想文化作为支撑，法治文化是法律制度得以顺利执行的前提。法治文化还是立法有效性的重要内在供给，保障立法目标得以实现。另一方面，高质量的立法也能够成为法治文化建设的内在驱动力，两者相辅相成，共同推动法治进程。
粤港澳三地在法治理念、法治文化和法治水平方面存在较大差异〔33〕，导致三地在立法方向和方式上存在分歧，使三地在交流和合作过程中存在观念和认知障碍，制约大湾区在法律体系和制度上实现更紧密融合。为缓解这样的困境，推进法制融合，本文提出“法治湾区”这一指标（KPI）作为整合三地不同法治理念的标杆和目标。〔34〕“法治湾区”不仅是大湾区建设的管治理念和制度基础，更是大湾区建设的目标追求。〔35〕除了通过提高法律位阶并提供法律依据和规范指引（硬指标），完善法律框架和增强法治保障，建设“法治湾区”必须加强软指标，〔36〕强化法治理念的契合，稳定建立起湾区法治文化。这需要形塑各地方及公众对“法治湾区”这一综合性目标的意识，并制定法治水平、法治稳定性、法治发展能力等方面的具体、可量化的评核标准；按周期评价大湾区各地的法治进程。同时，寻求统一的湾区法治文化和价值共识，搭建共识的桥梁，扎实有效地推进法治建设。
四、总结
粤港澳大湾区建设启动至今已有五年，所面临的机遇和挑战也更加复杂丰富，这为大湾区的高质量发展提出了更高要求。大湾区建设一方面要藉助“一国两制”的制度优势，另一方面也需要克服其带来的不确定性和潜在冲突，如何把“制度之异”变为“制度之利”值得持续探讨和研究。本文经实证分析，发现大湾区各城市的立法工作存在着一些值得关注的特点、局限性和不足。突破旧有思维框架与限制，以创新性举措构建一个更加开放、有效的区域发展新模式，是当前和未来大湾区建设的重要任务。为了更好地发挥各方优势，为区域整体发展创造协同效应，应以中央统筹与区域协调互补互促、软硬法治力量相结合的方式优化法律与制度，打造“法治湾区”。
*本文系研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目“完善特别行政区司法制度和法律体系研究”（23ZDA121）课题组的研究成果。
注释：
〔1〕张亮、黎东铭：《粤港澳大湾区的立法保障问题》，《地方立法研究》2018年第4期，第21、25和27页。
〔2〕数据来自北大法宝法律法规数据库。
〔3〕〔6〕《2020年粤港澳大湾区分析概览》报告，（主要作者雷介民，2020年4月）：https://pdf.dfcfw.com/pdf/H3_AP202010301424878932_1.pdf
〔4〕江启疆等：《谈珠江三角洲经济规划区的地方立法冲突与解决》，《南方经济》1997年第1期，第51页；宋方青：《中国经济特区授权立法中法规冲突现象之评析》，《法学》2000年第1期，第9页。
〔5〕中共中央办公厅国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（中央人民政府，2020年10月11日），https://www.gov.cn/zhengce/2020-10/11/content_5550408.htm
〔7〕广东社会科学院法学院助理研究员刘程博士也提供了关于地方立法的基本资讯。
〔8〕〔14〕〔24〕〔26〕〔32〕〔36〕参见朱国斌：《推进粤港澳大湾区建设的法律困境与进路》（粤港澳大湾区法律论坛2023学术论文。论坛主题是“打造法治湾区，开创发展新局”，2023 年7月28日在香港城市大学举办）。
〔9〕韦军、何峥嵘：《泛珠三角区域内地法律冲突及其解决机制》，《广西民族大学学报（哲学社会科学版）》2010年第5期，第146页。
〔10〕〔11〕王崇： 《大湾区立法进路下的法理学思辨与定位》，《重庆大学学报（社会科学版）》2019年第5期，第146页。
〔12〕关于港澳和广东九市之城市定位和空间布局，参见《规划纲要》第二章第三节“战略定位”，第三章第一节“构建极点带动、轴带支撑网络化空间格局”，以及第二节“完善城市群和城镇发展体系”。
〔13〕根据中央对大湾区的规划，每个大湾区城市均有其定位，通过融合发展让各城市充分发挥自身优势，实现优势互补。肇庆被定位为大湾区连接大西南的枢纽门户城市、大湾区科技产业创新重要承载地、新能源汽车与节能环保产业基地和康养旅游生态名城。中山将成为世界级先进制造业基地、区域综合交通枢纽、产业创新中心和历史文化名城。参见《一文睇晒 大湾区各城市协作互补》，思考香港，2019年2月18日，https://www.thinkhk.com/article/2019-02/18/33002.html
〔15〕参见注11，第147页。
〔16〕冯泽华：《粤港澳大湾区公共卫生区际法律冲突的调适逻辑》，《港澳研究》2023年第1期。
〔17〕《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》第35条。
〔18〕《深圳经济特区绿色金融条例》第28条。
〔19〕邹平学：《粤港澳大湾区法治合作和规则衔接的路径探讨》，《青年探索》2022年第4期，第5-9页。
〔20〕《中国人民银行 国家外汇管理局关于银行业金融机构境外贷款业务有关事宜的通知》，2022年1月9日。
〔21〕《中国人民银行 银保监会 证监会 外汇局 广东省人民政府关于金融支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放的意见》，2023年2月23日。
〔22〕王春业：《论粤港澳大湾区合作视角下深圳先行示范区的法治先行》，《港澳研究》2023年第1期。
〔23〕〔30〕〔31〕屠凯：《论大湾区的规则体系和治理结构》，《法学评论》2023年第2期，第50页。
〔25〕国外也有制定框架法的实践，如法国的Loi-Cadre, 英文译为 framework law, outline law, 或blueprint law。
〔27〕〔34〕朱国斌、邓凯主编：《粤港澳大湾区法制建设：合作与创新》，三联书店（香港）有限公司2022年7月版，“序”（朱国斌）。
〔28〕冯泽华指出大湾区应转以“详尽型为主、纲领型为辅”的立法形式处理公共卫生的区际法律冲突。参见注18。
〔29〕如：李宏吉：《渖阳经济区开展区域性立法协作的模式与路径选择》 ，《渖阳干部学刊》2008年第10卷第6期，第41页；张若芸：《地方法治视野下的区域立法合作》，《法制博览》2017年第2期，第191-192页。
〔33〕丘佛梅：《粤港澳大湾区法治建设的协同困境与路径》，《特区经济》第12期，第22-25页。
〔35〕参见朱国斌：《粤港澳大湾区建设的法律困境与应对》，《明报》2019年11月1日。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年3月号，总第315期，P90-100） |
