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| 表2:第113-117届国会涉华提案数 |
三、美涉华负面立法对中美关系的影响
美国国会立法需经过提出、委员会审议、一院通过、两院协商、签署成法五个基本步骤，历时较长。根据美国国会网站数据，近两届国会议案或联合决议案被批准成法的概率有所下降，约为2.4%，涉华法案的成法率较高，但在近两届国会也急剧下滑。尤其是在第117届国会，涉华提案的成法率甚至小于总成法律（见表1）。这一定程度上证明了两党在对华政策上的分歧加大，以及以政治作秀为目的的立法提案增多。上文提到的大部分法案仅通过了委员会审议，或仅在共和党占多数的众议院通过，能否在民主党占多数的参议院审议通过还是未知数。因此，目前这些法案对中美关系的影响比较有限。不过，通过这一系列的密集立法动作，能够窥见本届国会在涉华议题上的立法热情，或引发新一轮涉华立法狂潮。其影响主要有三点。
第一，国会一系列涉华立法将拜登政府前两年的对华政策全面铺开、提质升级，将推动美国对华战略竞争制度化、长期化。拜登政府在新版《国家安全战略》报告中明确将中国定义为“唯一一个既有重塑国际秩序意图，又有经济、外交、军事、科技力量推进这一目标的竞争对手”，并确定了“投资、结盟、竞争”的竞争策略。⑨上文提到的审议通过的法案，其对华关注点与拜登政府发布的《国家安全战略》报告一致，法案内容也延续了拜登政府执政前两年的对华遏压手段。即一方面通过塑造中国外部环境压缩中国进一步崛起的空间，包括利用国际组织恶化中国国际融资环境、遏制中国经济发展，利用金融制裁威慑中国对台行动，通过支持台湾加入国际组织提升其国际地位，全政府、全社会摆脱美对华技术依赖，同时拉拢盟友打造以美国为中心的对华封锁圈。另一方面，通过干扰中国内政扰乱中国发展步伐。许多法案在提及中国时不使用“中国”的表述，而是将矛头对准中国共产党和中国领导人，蓄意通过抹黑和攻击将中国共产党与中国人民和政府割裂、对立。部分法案，如“打击不可靠海外电信法案”“威慑美国技术敌手法案”“海底电缆管控法案”等，捆绑内政议题和外交议题，与拜登政府“服务中产阶级外交”理念一致，旨在投资美国国内相关产业、促进美国产业回流，体现了联邦政府和国会在对华政策上相互协调的一面。若上述立法提案得以成法，将更深入、具体地推进和落实拜登政府全政府、全社会、全领域、全世界的遏华布局，将美对华战略竞争制度化、长期化。
第二，国会争当反华“急先锋”，将使美对华政策中“两个美国”的特征进一步加深，加大中美关系的复杂性。这里的“两个美国”主要表现为立法与行政部门、民主和共和两党的较量。特朗普政府在2017年出台的《国家安全战略》报告中，将中国定义为“战略竞争对手”，标志着美对华政策转向长期的“战略竞争”。特朗普政府在对外政策上颇具随意性和不稳定性，促使美国国会成为了对华示强的主力军。自2019年以来，美国国会全面推动涉华立法，涉华立法提案的数量持续飙升（见表2），体现出美国国会对美对华政策主导权的争夺。2022年中期选举后，拜登面临府会弱分立的格局。共和党领导的众议院在反华上更加极端，增加了中美关系的不确定性。例如，此次飞艇事件严重干扰2022年中美领导人巴厘岛会晤的成果，最终影响了美国务卿布林肯的访华计划，这与共和党出于党争目的不断对拜登政府施压有很大关系。因此，共和党在国会力量的增强将增加联邦政府与国会在对华政策的推进和落实层面不同步和不同调的现象，加大中美关系的复杂性。
表2:第113-117届国会涉华提案数
资料来源：作者根据美国国会网站整理 |
