中评社╱题：国际调解院调适中美贸易摩擦的功能定位与实施策略 作者：陈宝欣（广州），广东工业大学国家安全研究中心研究员、广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心特约研究员、博士后；刘立宏（广州），广东工业大学国家安全研究中心科研助理
【摘要】伴随世界百年变局的加速演进，中美贸易摩擦不断升级，给全球经济带来了极大不确定性。近年来国际社会完善国际争端解决机制的呼声日益强烈，对调解的关注和需求持续上升。国际调解院以“无诉讼”“以和为贵”为价值导向，为各国提供公平、灵活、友好的调解平台，为全球治理贡献中国智慧。然而，国际调解院在调适中美贸易摩擦的过程中，或将面临机制信任度和参与度欠缺、调解程序合理性有待考证以及效能发挥难以保证的困境。因此，为充分发挥国际调解院调适中美贸易摩擦的重要作用，提升中国的国际话语权，建议通过强化组织信任度与认可度、提升程序的合理性以及健全效能发挥机制，推动国际调解工作落实落地。
2022年中国提出建立国际调解院倡议，此倡议得到了近20个国家的响应与支持。2023年2月，国际调解院筹备办公室于香港成立，开始组织公约谈判。2024年10月，中方与18个国家圆满完成谈判，确立了国际调解院组织架构、受案范围、调解程序、缔约国权利义务等基本规则，幷将国际调解院总部设在中国香港特别行政区。2025年5月30日，全球首个通过调解方式解决国际争端的政府间法律组织——国际调解院正式成立。目前，共有33个国家代表签署《关于建立国际调解院的公约》（下称“公约”），成为创始成员国。①与传统的国际法院、仲裁不同，国际调解院不以诉讼、仲裁为争议解决形式，而是根据当事方意愿，调解国家间、国家与他国投资者商事争议等，是维护《联合国宪章》宗旨原则的重要机制。
中国共产党第二十届三中全会精神强调：“健全国际商事仲裁和调解制度，培育国际一流仲裁机构、律师事务所。”②截至2024年12月末，美国商务部BIS维护的出口管制限制性名单实体共3870个，其中，中国有1012个，占总数的26.1%。而在BIS“实体清单”中，中国实体超过838个，占比27.1%。③由于美国单方不断加征关税、扩大出口管制名单，导致中美经贸关系陷入僵局。此举不仅有碍于中美自身发展，也对国际社会造成强烈消极影响。目前，国际调解院可依托香港“国际大都市”的优势，使两国在尊重彼此核心利益的基础上，以对话代替对抗，为贸易关系调解提供中立、专业、有效的调解平台。国际调解院的功能定位是什么？当前主要面临什么发展困难？未来将如何作为？本文旨研究上述问题，以期推动国际调解院调适中美贸易摩擦的功能提质增效。
一、功能定位
在贸易摩擦、投资纠纷、跨境知识产权争议等国际矛盾频发的时代背景下，国际调解院作为全球治理体系中的创新多边组织，应有三大功能定位，凸显其中美贸易争端化解的权威性和包容性。
（一）弥补现有中美贸易争端解决机制的不足
现阶段，传统国际争端解决机制存疵。国际刑事法院的124个成员中，多数是和平国家或弱小国家。而拥有极强海外管辖权的美国、瑞士等西方国家，可以直接在国内起诉国际事件，幷且可以作为第三方机构作出裁决。国际刑事法院的使用频率低、人手不足，效率也十分低下。如国际刑事法院调查的乌干达有关的案件花费了将近20年时间才在2023年底结案。海牙国际法院成立至今，超过9成的案件针对非洲国家，却对美国发起的战争熟视无睹，这种“选择性执法”暴露了其已因政治偏见沦为西方国家的“白手套”。WTO多边协议因美国持续阻挠上诉机构法官遴选，自2019年起陷入瘫痪，至今超30份裁决因无法上诉而“作废”。同时，WTO审议机制存在前期通报机制不严谨、后期审议大会“走过场”的乱象。例如，2022年WTO审议美国贸易政策时，各方累计提出2200余项质询，而美国至今仍未做出实质性回应。④
一方面，由于相关机制陈旧，未能及时因应中美贸易形势，无法解决双方争议诉求，导致上述传统争端解决机制作用失效；另一方面，现有争端解决形式以仲裁和诉讼为主，程序复杂且生效时间漫长，不仅导致当事方维权成本居高不下，还使得中美争议在解决程序中持续处于不确定状态。中美两国摩擦往往涉及多维度利益交织，诉诸传统单边制裁或对抗性诉讼易陷入“双输”的局面。国际调解院是世界上首个专门以调解方式解决国际争端的政府间国际法律组织，既是对现有争端解决机构和争端解决方式的有益补充，也是对现有以联合国为核心的国际体系、国际法为基础的国际秩序的完善。国际调解院的价值首先在于其中立性制度设计。它采用区别于WTO争端解决机制的“胜负裁决”模式，以“促成共识”为目标，引导双方聚焦共同利益而非扩大分歧。国际调解院以更为友好、经济和高效的方式处理国际争议，有助于缓解紧张局势，减少对抗情绪，寻求中美双方接受的解决方案。
（二）运用更加灵活的方式调适中美贸易摩擦纠纷
2025年1月，美国《对外投资安全计划》正式生效，该政策旨在禁止美国个人与重点关注国家的主体进行涉及特定技术和产品的交易。同年5月，美国商务部工业与安全局（BIS）发布政策，禁止在世界任何地方（包括中国）使用华为的升腾芯片，同时警告全球企业禁止使用美国GPU芯片训练中国AI模型。截至目前，已超过1000家中国企业被列入美国实体清单。美国滥用国家力量，将中国公司及机构列入“实体清单”“共产主义中国军事企业”名单，采取“对等关税”政策，颁布含有明显歧视中国企业的“外国公司问责法案”等，公然违反了WTO自由贸易、非歧视等基本原则，破坏了多边贸易体制。
作为全球最大的两个经济体，中美摩擦若愈演愈烈，不仅影响两国自身的发展，亦会对世界自由贸易格局产生震动。调解作为《联合国宪章》规定的和平解决国际争端的重要手段，是预防、管理和解决中美贸易冲突最有效的方法之一。中美摩擦本质上是“发展模式差异”与“全球治理权重调整”反应的产物，国际调解院强调“利益整合”，而非简单的“法律裁决”，其蕴含的东方文化基因（如“和而不同”“以和为贵”等价值理念）可为破解争议僵局提供独特视角。调解团队由不同法系、文化背景的专业人士组成，可消解单一法律体系主导的偏见，形成更具活力的国际调解网络。
（三）为调适中美贸易摩擦提供更加丰富的法治产品
过去，以美国为首的西方国家在世界格局中占领政治高地。既有国际法治产品多是由欧美国家主导推出，体现了“关注区域发展”“美国优先”等狭隘利益观和西方中心主义思想，长期干扰了国际治理的法治环境，引起众多利益受损国家的不满。全球权威治理机构联合国安理会也因大国博弈屡屡陷入瘫痪状态，导致发展中国家申诉无门。例如，美国不断滥用一票否决权，导致以色列在加沙的军事行动长期未被有效制约。此外，美西方国家凭藉其庞大的国际市场规模，以承诺开放市场或关闭市场为由，在国际合作谈判中掌握主导权。而发展中国家因自身经济水平相对较低，国际地位不高，国际合作经验也较为欠缺，在国际合作中常为规则跟随者，稍不谨慎就会陷入发展困境。例如，约旦在FTA谈判时顺应美国较高知识产权保护标准导致产业受到严重损失，菲律宾因顺应WTO谈判过度开放农产品贸易市场而严重影响农业发展。⑤
香港作为“一带一路”节点城市，国际调解院的总部设立于此可高效对接发展中国家争端解决需求。同时，“一国两制”框架能够有效地保障香港的中立性，反驳美国对香港法治的质疑，可为发展中国家争取合法权益。另外，根据《国际仲裁调查报告》，香港在全球最受欢迎仲裁地排名第三，其仲裁裁决可在172个国家和地区直接执行（包括美国），香港国际仲裁中心（HKIAC）也是全球领先的仲裁机构之一，⑥可见，香港在国际调解方面具有得天独厚的条件。国际调解院可为调适中美贸易摩擦提供更加丰富的法治产品，有效遏制美国以“单边主义”“霸权主义”等不合理行径持续影响全球贸易规则。若中美能通过国际调解院形成“争议解决—规则共建—合作升级”的良性循环，将为发展中国家参与全球治理提供大国示范，证明不同文明、社会制度的国家完全可通过法治途径实现共同发展。
二、现实困境
作为新生国际组织，国际调解院尚未积累足够实践案例，在国际社会的权威性不足。运用“事前—事中—事后”的过程思维检视国际调解院，不难发现机制信任度与参与度欠缺、调解程序的合理性有待考证、效能发挥难以保证是目前国际调解院在调适中美贸易摩擦中面临的现实困境。
（一）事前：机制信任度与参与度欠缺
第一，香港是美国的主要制裁地之一。中国把国际调解院的总部设立在香港，希冀通过香港的“国际大都市”定位，为解决国际争端事务提供平台。然而，香港是美国的主要制裁地之一。政治方面，2021年12月，美国宣布根据所谓“香港自治法”将5名香港中联办副主任列入制裁名单。2023年7月，美国宣布禁止香港特首李家超参加将在美国举行的APEC峰会。2025年3月，美国国务院发布2025年“香港政策法报告”，大肆抹黑香港的民主法治、人权自由，幷宣布将6名中国中央政府驻港机构和香港特区政府官员列入“《特别指定国民和被封锁人员》名单“（SDN）。经济方面，2020年6月，美国商务部宣布取消香港的特殊经贸待遇，幷停止向香港出口防卫产品，对香港的国际贸易地位造成巨大冲击。⑦2025年3月，美国商务部工业与安全局（BIS）再次以国家安全和外交政策为由，大幅扩大其出口管制“实体清单”。其中，54家中国（含中国香港、中国台湾地区）实体被新列入该清单，凸显美国对华限制措施的升级。2025年5月，中国及美国在瑞士发表了《中美日内瓦经贸会谈联合声明》，虽大幅度降低了关税，但仍采取了一定的保留措施。⑧香港是采用零关税政策的自由港，美国以所谓“对等关税”为由对香港加征关税，已严重违反WTO协定，应受到国际法治的制裁。美国长期以不实理由对香港进行制裁，抹黑香港的法治和营商环境，不仅一定程度上误导了国际社会对香港的认知，影响了香港的国际地位，还导致部分受美国舆论影响或对香港存在误解的国家、组织和个人，对国际调解院能否在公正、中立的环境下开展调解工作存疑，对其缺乏信任。
第二，面临大国缺席挑战。截至目前，国际调解院有33个创始成员国，多数是发展中国家，在国际政治、经济格局中占据重要地位的美国、俄罗斯、印度等国家未签署加入，成员结构呈现单一化特征。从地区分布来看，国际调解院的33个创始成员国中，分别为亚洲6个、非洲15个、大洋洲5个、北美洲4个、南美洲1个、欧洲仅2个。可见，公约的签署国主要集中在亚洲、非洲与拉丁美洲部分地区，欧洲、北美洲等地区的参与度相对较低。有效的国际调解需建立在公认的国际法原则之上，国际调解院若无法吸纳大国参与，其合法性基础必然会受到国际社会的质疑。从法律角度而言，国际调解院缺乏以美国、英国为首的英美法系主要代表国家参与，将在法律适用方面面临较大挑战。从文化方面来看，国际调解院虽融合了中国传统文化中的“人情世故”“以和为贵”“中庸之道”等理念，但与西方社会的契约精神存在一定差异。⑨若大国长期缺席，国际调解院在融合多元文化视角、构建普适中美贸易调解规则方面可能会陷入困境。中美两国之间的摩擦不断加剧，国际调解需要寻求超越特定文化背景的、能为双方接受的公平性原则，局限于理念相近国家的“小圈子”模式，难以应对复杂的国际形势。国际调解院必须摒弃以往的封闭性，展现出真正的包容性，成为一个具备广泛代表性和权威性的全球平台，促成中美双方的实质性对话。
（二）事中：程序合理性有待考证
第一，规则存在模糊和冲突地带。公约提到，国际调解院需遵循《联合国宪章》宗旨和原则，认识到解决国际争议需要灵活性。然而，该公约在具体的规则适用上存在模糊。处理中美贸易摩擦问题，必然涉及国际法、国际惯例、调解双方的国内法及行业规范等规则，但公约幷未明确这些规则的优先顺序和适用范围。当美国为保护本国产业出台限制外资股权比例的政策时，往往会与之前签订的双边投资条约产生矛盾。在此类情形下，国际调解院应依据何种规则进行调解，公约尚未给出清晰的指引。规则的模糊性致使调解员在调解过程中的自由裁量权过大，极易出现不同调解员对同类争端作出差异较大的处理结果，削弱调解结果的权威性，难以达到调解双方预期。另一方面，目前国际社会上已存在WTO协定、海牙国际法院等国际条约和争端解决机制。公约规定，国际调解院的职能主要涵盖解决国际争议、推动调解的应用、组织论坛和信息共享平台、推动能力建设以及与其他国际组织和争议解决机构开展合作和交流五大方面，整体表述较为笼统。其中，第五项虽提及“与其他国际组织及争议解决机构开展合作与交流”，但公约未细化具体的合作交流实施策略，难以衔接现有的国际条约和争端解决机制，或引发受理范围重叠和规则适用差异等问题。如此一来，不仅浪费了国际资源，而且不同机制对同一中美贸易争端的处理结果可能相互矛盾，损害国际法治权威性。
第二，人才队伍建设难度较大。调解员的经验、能力等因素关涉调解的质量和结果。如何挑选合适的调解员，对于调解机制能否真正在中美贸易摩擦中发挥作用至关重要。⑩目前全球范围内的国际调解专业人才分布不均，主要集中于欧美国家，而其他地区人才匮乏。未来，西方国家可能会持续对国际调解院进行舆论抹黑、设置政治障碍，在国际事务中孤立国际调解院。例如，美国正通过《印太法治倡议》向东南亚国家施压，要求其“谨慎评估加入后果”。新加坡国际调解中心已获白宫资助扩容，意图对冲香港影响力。当前，国际调解院缺乏大国参与，加之西方国家的抹黑打压，未来能否吸引国际人才赴港参与国际调解院建设，仍有待考证。另一方面，中美贸易摩擦涉及多方面利益，但中国的复合型调解员严重不足。据统计，全国仅15%的调解员具备处理跨境纠纷能力，兼具法律、商业、外语技能的调解员占比不足5%。⑪而且，部分国家受地缘政治思维影响，习惯以“阵营化”视角看待国际组织。若国际调解院存在大量中国人才，可能会被美国视为“中国霸权”的延伸，从而质疑调解院在处理涉及中美贸易摩擦或其他敏感争端时的中立性，降低对该组织的信任度与参与意愿。此外，公约第四章第二十一条对仅以“公认的能力”对调解员的资质进行要求，未明确具体认定细则。在国际调解实践中，“公认的能力”存在多重解读空间。例如，美国的商事调解员无需获得相关认证或者许可，即可在美国的任意一州从事调解工作。对于调解员的监督和管理，美国各州的规定和原则各有不同，对于调解员的认证和监管体系没有明确规定，也不存在所谓的“调解员资格证”。⑫公约目前既未规定培训时长、资质证书等量化指标，也未明确不同领域（如商事、投资、环境）调解员的差异化能力要求。在调解中美贸易摩擦过程中，若美方质疑中方背景调解员的“中立性”，或中方质疑美方背景调解员的“专业性”，将直接损害国际调解院作为“中美摩擦调适器”的功能定位。
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