中评社╱题：“美国对中国海上商业竞争的举措、动因与影响” 作者：王海峰（南宁），广西大学工商管理学院讲师＼博士
【摘要】特朗普再度执政后，美国通过国内立法、行政命令、资本收购、军事威胁等手段在造船、航运、港口等方面加强与中国全面战略竞争。其目的在于削弱中国在造船、航运等领域的主导地位，减少美国对中国制造船舶和港口设备的依赖，推动美国造船业复兴，恢复美国的海上商业的优势地位。本文基于美国政府、国会、智库等文本分析美国对中国海上商业竞争的举措，研究其动因，幷评估其影响。
美国依托军事实力控制海上战略通道，维护海上霸权。近年来，美国造船、海运等产业衰落，使其意识到单靠军力不足以称霸海洋。中国海上商业力量的日益增长，幷通过“一带一路”倡议加强对全球关键港口的投资与控制，加剧美国对其丧失海上霸权的担忧。〔1〕2025年3月4日，美国贝莱德集团以228亿美元收购中国香港长江和记持有的巴拿马运河港口业务及其他全球港口资产，引发全球对中美对港口竞争的关注。此次美国财团收购港口幷非是纯粹的商业行为，尤其是结合近期美国国内的相关举措，能够看出美国已准备对华开展全方位的海上商业竞争。港口收购的背后反映出中美战略竞争向海上商业领域延伸。
一、美国对中国海上商业竞争的举措
（一）加强国内外港口基础设施建设，提升对全球海上战略通道附近港口的掌控
一是加快港口基础设施建设。美国港口基础设施落后给其经济造成损失和导致美国全球竞争力下降。为推动国内港口基础设施建设，2021年7月美国公布《两党基础设施协议》，计划投资170亿美元用于港口基础设施建设。同年11月美国国会通过《基础设施投资和就业法案》，为基础设施建设提供资金支持，白宫宣布《拜登—哈里斯美国港口和水道行动计划》，加快对港口网络投资。而后拜登政府以国家安全为由，计划逐步淘汰美国港口的中国制造设备，推动起重机制造回归美国。为了与中国“一带一路”倡议进行竞争，特朗普第一任期提出“蓝点网络”计划，试图为全球港口等基础设施项目设定美国主导的标准，拜登时期实施“重建更美好世界”倡议，支持全球重要港口基础设施建设。在此背景下，2019年成立的美国国际发展金融公司积极投资海外港口基础设施，2023年5月，投资1.5亿美元用于建设厄瓜多尔的玻利瓦尔港集装箱港口；同年11月，提供5.53亿美元资金长期开发斯里兰卡科伦坡港西集装箱码头。
二是加强控制全球关键港口。2025年特朗普再度执政以来，着手评估对美国经济和军事利益至关重要的全球通道和港口安全，幷试图确保这些港口掌握在美国及盟友或中立国手中。3月17日，美国联邦海事委员会宣布对北海航线、巴拿马运河、苏伊士运河、马六甲海峡、新加坡海峡、直布罗陀海峡和英吉利海峡等全球七大海峡航道启动专项审查。该机构称过境限制可能会给美国海运构成贸易壁垒，幷对美国安全构成威胁。〔2〕其中，巴拿马运河及其港口是重点。2025年1月20日，特朗普在就职演说中提出“把巴拿马运河夺回来”。2月2日，美国国务卿鲁比奥访问巴拿马时提出，中国香港公司在巴拿马运河运营港口对航道构成威胁，违反了1977年美巴签署的关于运河中立性和国际开放的条约，警告巴拿马政府如果其不立即采取措施结束中国对巴拿马运河的影响和控制，美国将“采取必要措施”。巴拿马政府因而被迫审查涉及中国和中国企业的协议，幷于2月6日宣布退出“一带一路”倡议。美国政府还通过私人资本介入港口等关键基础设施交易，为美国政府掌控海上战略通道提供战略支持。3月4日，美国贝莱德财团宣布收购香港长江和记旗下包括巴拿马运河港口在内的43个港口、199个泊位的子公司和联营公司80%的有效和控股权益等资产。〔3〕
（二）对华发起贸易调查，通过立法、行政手段构建贸易保护政策
一是对中国造船、航运发起贸易调查，幷拟采取限制措施。2024年3月12日，美国五个全国性工会组织向美国贸易代表办公室提交请愿书，申请要求“对中国在海事、物流和造船领域的不公平贸易行为”进行调查幷采取行动。而后拜登政府就该领域对华发起贸易调查。2025年1月16日，美国贸易代表办公室正式发布《针对中国海事、物流和造船业主导地位的调查报告》〔4〕；2025年2月21日，美国贸易代表办公室根据调查结果对外发布了《针对中国海运、物流和造船业的301调查建议采取的行动》（征求意见稿），明确对华海上战略竞争政策的着力点；3月24日，就提议采取的限制措施，召开“301调查”听证会，美国相关行业、企业提出大量的反对意见；4月17日，美国贸易代表办公室发布计划对中国海事、物流、造船领域采取的限制措施，对此前的内容作了相应的调整，宣布拟自180天后对停靠美国港口的中国建造或运营的船舶征收港口费。〔5〕
二是国内立法重振美国造船和航运业。推动美国造船、航运等产业发展是美国民主、共和两党的共识和优先事项。2024年12月19日，两党议员牵头提交了《美国造船和港口基础设施促进繁荣与安全法案》，由于2025年1月国会换届，4月30日两党议员再度向国会提交该法案的2.0版本，旨在重振美国造船和航运的实力。〔6〕该法案主要内容包括：白宫设立海上安全顾问和海上安全委员会，协调国家战略通过战略商业船队计划，在10年内增加250艘悬挂美国国旗的船只；为造船厂提供25%的投资税收抵免以及新的财务激励措施；针对中国及其受关注的实体的船舶，征收新的常规吨税等。该法案的力度明显超过了美国贸易代表办公室最终公布的“301调查”措施。截至2025年5月下旬，该法案正由美国国会审议，一旦获得通过，其必将成为美国长期制定对华海上商业竞争政策的依据。
三是实施行政政策。2024年2月21日，拜登政府发布《关于修订与保护美国船舶、港湾、港口和海滨设施有关法规的行政命令》，增强美国国土安全部应对海上网络威胁的权力，通过网络安全标准确保美国港口网络和系统的安全。2025年1月，美国国防部决定将中远海运控股列入第1260H条国家安全风险名单。2025年4月9日，特朗普签署“恢复美国海上主导地位”行政命令，幷着手制定“海事行动计划”（MAP）〔7〕。其关键组成部分包括设立海事安全信托基金，以及制定刺激私人投资国内造船业的财政激励计划〔8〕，最大限度地利用私人资本投资和扩建海洋工业基地，成立由海事安全顾问领导的海事安全委员会〔9〕，指示美国贸易代表办公室制定对任何包含中国制造或悬挂中国国旗船只的船队征收美国港口停泊费的方案，幷敦促其盟友采取类似行动。
（三）与盟友加强海上合作，谋求构筑对华海上商业竞争的非对称优势
美国对华海上商业竞争难以依靠自身实现战略目标，因而需要与盟友加强多领域、多地区合作。一是造船合作。在北极地区，2024年7月11日，北约峰会期间美国与加拿大、芬兰签署的《破冰船协作行动协议》，三国组成“破冰船联盟”，美国此举旨在加强盟国的造船业，幷在北极地区与俄罗斯、中国展开竞争。特朗普再度上台后提出计划采购破冰船40艘以上。在印太地区，2021年美国、英国、澳大利亚签署奥库斯（AUKUS）安全协议。协议明确通过澳大利亚采购核动力常规动力潜艇，推动美国及其英澳盟友造船业的发展。美国加强与日本、韩国和菲律宾等盟友的合作，满足战时航运需求，恢复美国的海上竞争力。〔10〕美国希望通过与韩日等盟友合作，吸引世界上最先进的造船商在美国开设子公司幷投资商业造船厂，实现美国造船工业能力的现代化；使用日本三井公司在美国的子公司生产的起重机替代中国起重机设备，幷通过鼓励可与盟友开展“友岸外包”，确保美国港口能获得安全、可靠的设备，减少对单一来源的依赖。
二是航运和港口合作。依托美日印澳四方合作机制加强印太港口航运产业合作。2021年9月，美日印澳峰会提出构建低碳、绿色的海运价值链，在2030年前建成低排放或零排放的美日印澳“绿色航运”走廊。拜登政府“印太战略”明确提出构建“印太绿色航运网络”“印太绿色港口网络”，四方“将共同在南亚、东南亚、太平洋岛屿推动高标准基建，努力提高其网络能力”。2024年9月21日，第四次美日印澳峰会提出建立“四方未来港口伙伴关系”，该伙伴关系将利用四方的专业知识，与区域伙伴合作，支持印太地区可持续和有韧性的港口基础设施建设。〔11〕四方加强港口合作试图阻止对手参与区域主要港口的建设、运营，目的是将中国等竞争对手挤出“印太”港口项目合作市场。〔12〕通过七国集团推动港口安全化，进一步压缩中国对关键港口的掌控。2025年3月14日，由美国、日本、德国等发达国家组成的七国集团发布《海上安全宣言》，提出“港口所有权和运营控制权事关国家安全，确保战略水道和关键海上咽喉要道的所有权和管理不受潜在对手的不当影响”。〔13〕
二、美国对中国海上商业竞争的动因
（一）推动美国造船、航运产业复兴，获得美国造船相关产业工人的政治支持
一是重振美国造船、航运产业发展。美国造船业历史悠久，在军事和商业领域长期保持全球领先地位，成为美国海上霸权的重要支撑。然而随着美国劳动力成本上升，制造业空心化加剧，美国商业造船产能大幅萎缩，造船能力随之明显下滑。2024年美国在全球造船吨位中的份额仅为0.1%，与之对比2024年中国造船完工量、新接订单量、手持订单量三大指标连续15年保持全球第一。美国认为中国通过补贴和倾销行为，违背了公平竞争和市场导向的原则，扭曲了全球造船市场，导致美国造船业萎缩，对美国船只和船东造成了负面影响，使美国企业、工人以及美国经济处于不利地位〔14〕。从 2008 年到 2021 年，美国造船和修船生产工人的数量下降了 14.9%，生产工时减少了 19.5%。因此，美国试图向中国造船业征收“港口费”等，希望以此为资金投资自身造船业，重点发展技术密集、造价高的汽车运输船和LNG船（液化天然气载运船）等高端船型。
二是践行“美国优先”的竞选口号赢得选民支持。美国重组造船、海运等政策有着深刻的国内政治背景。特朗普主导共和党的选举策略是倡导“美国优先”政策，强调保护主义和民族主义，旨在激发中产阶级和工薪阶层选民的情感共鸣，增强选民对特朗普以及共和党的支持。美国钢铁工人联合会、国际电气工人兄弟会、国际锅炉制造工人兄弟会和国际机械师和航空工人协会的主席认为，中国的行为损害了美国工人和国家安全。美国工会组织呼吁美国政府采取措施，保护国内造船业免受中国低价竞争的冲击。〔15〕这些工会在关键摇摆州，如宾夕法尼亚州、密歇根州和俄亥俄州拥有重要选民基础。特朗普政府希望通过关税等政策推动造船业回流美国，促进美国造船业上下游产业发展，带动美国产业工人就业，以获得其支持，以实现共和党赢得2026年美国国会中期选举的政治目标。
（二）中国海上商业实力威胁美国国家安全
美国对中国造船、海运、港口等依赖使其面临安全风险，重建国内造船能力、发展海运、控制港口是维护美国国家安全的必要举措：一是美国认为中国主导的港口设备和软件威胁美国国家安全。美国海运部门严重依赖中国包括船岸起重机、集装箱装卸等港口设备的生产、制造、组装或安装的设备和技术以及各种其他关键的海运基础设施组件。中国制造的设备和软件嵌套在海上基础设施和运输系统中，幷通过“智能港口”及其相关的数字技术和流程引入港口关键基础设施。美国认为中国公司已安装了一系列传感器、调制解调器、软件和数字后门，这些后门可能很容易实现情报收集和秘密监视，同时也有可能破坏美国港口的重要运营。〔16〕2024年9月，美国众议院国土安全委员会和众议院中国共产党特别委员会发布的报告指出，中国所有的上海振华重工股份有限公司制造的岸边港口起重机给美国及其盟友带来了严重的网络安全和国家安全漏洞。〔17〕
二是美国认为中国主导全球海运威胁美国经济安全。海运是全球供应链稳定的重要支柱，承载着全球80%以上的商品贸易量。2022年，船舶运输了美国44.6%的国际货物贸易额（2.3 万亿美元）和78.6% 的国际货物贸易量（16亿吨）。按价值计算，船舶运输了美国与亚洲61%的国际货物贸易以及与欧洲45%的国际货物贸易。因此，海运是关乎美国经济和安全的战略性行业。目前，中国商船占全球商船队的19%以上，中国控制了全球95%的集装箱和86%的多式联运底盘的生产，以及其他零部件和产品的供应。随着中国在海运市场所占份额持续扩大，中国物流服务平台“物流汇”在全球海运物流服务业务中占比显着提升。因此，中国对全球海运物流产业的主导地位，以及美国对中国海运物流的非对称依赖性，对于美国构建全球产业链供应链韧性构成挑战，使美国可能面临经济胁迫，幷威胁其国家经济安全。
三是中国主导全球港口运营引发美国安全担忧。根据衡量各国融入全球班轮航运网络程度的“班轮航运连通性指数”，中国已成为全球最大集装箱港口的所在地。〔18〕随着中国对全球最繁忙、互联互通程度最高的港口进行不同程度的投资，全球近130个港口在某种程度上由中国企业运营。美国担心中国通过海外港口收集情报，控制关键海上航运物流路线，尤其是中国日益参与拉丁美洲和加勒比地区的海港事务，对美国的海上霸权、航行自由、数据安全和供应链安全构成了严峻挑战。〔19〕美国还指责中国通过运营的墨西哥港口码头进口用于合成芬太尼的化学前体。据墨西哥国防部统计，2015年至2023年期间，墨西哥共缴获了2.73亿剂芬太尼，幷通过拉萨罗卡德纳斯港、曼萨尼约港和恩塞纳达港贩运。〔20〕2025年3月3日，美国以芬太尼等问题为由，对中国出口美国商品再次加征10%的关税。
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