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中评社╱题：“美国全球关键矿产战略调整态势、外溢效应与中国面临的风险” 作者：徐枫（北京），北京联合大学应用科技学院副教授；王建民（漳州），闽南师范大学两岸一家亲研究院教授＼名誉院长
【摘要】美国调整全球关键矿产战略，建构“去中排华”关键矿产供应链联盟，旨在主导全球关键矿产供应体系，弱化对华关键矿产依赖，遏制中国新能源与电动汽车等产业发展。目前全球关键矿产储藏、加工与供需严重不均，中国扮演重要角色，特别是在精加工方面优势明显。美国全球关键矿产战略调整外溢效应蔓延，不少国家积极加强关键矿产供应链管制，加上地缘政治与关键矿产富集地区政局动荡，严重冲击全球关键矿产供需体系，对中国关键矿产供应安全与相关产业发展亦造成影响。
美国确立对华系统性战略竞争定位后，除在贸易、科技、芯片与金融等领域对华遏制与推动“脱钩断链”外，也在关键矿产领域拉拢、施压盟友与伙伴大搞“去中排华”行动，建构美国主导的关键矿产供应链联盟，扩大对全球关键矿产争夺，企图摆脱对中国关键矿产依赖，阻挠中国产业与经济发展。美国孤立中国关键矿产战略已在多国扩散，不少国家纷纷加强关键矿产安全防范，严重影响全球关键矿产有序供应与健康运行，也对中国矿产安全、新能源电动汽车等相关产业发展形成挑战与威胁。中国应充分瞭解美国与有关国家矿产政策调整影响，提高应对关键矿产资源供需与电动汽车等优势产业发展的风险能力。
一、美国全球关键矿产战略调整态势
美国遏制中国产业与经济发展领域不断拓宽，关键矿产成为其重点与目标之一。然而，全球矿产种类繁多，涉及面广，美国不可能控制所有矿产供应，便针对性地选择了所谓关键矿产领域，尤其是与新能源、电动汽车等产业相关的矿产领域。所谓关键矿产资源（也称战略矿产资源）是指具有重大战略意义的天然矿产，经济意义大、对战略性新兴产业具有关键作用，同时大量依赖进口、具有较强国际市场竞争优势地位、需要国家强化管理的矿产①。目前国际社会普遍关注美国建立关键矿产供应链联盟，涉及与储能技术、风力发电、太阳能光伏、电动汽车、人工智能和5G技术等相关的锂、钴、镍、铜、稀土等重要矿产。近年来，美国加快了全球关键矿产战略调整与全球关键矿产争夺，主要呈现如下特点与态势。
（一）制定长期战略，调整关键矿产清单，强化开发与管理，减少对华关键矿产依赖。美国一直非常重视关键或战略矿产安全问题。近一个世纪以来，地缘政治紧张局势和战争推动了美国高度重视关键矿产问题。美国是最早制定关键矿产重大政策的国家。在第二次世界大战初期，美国于1939年就通过了《战略和关键物资储备法》。近年来，在国际关系格局重大变化与地缘政治发展，尤其是美国推行全面“遏华战略”背景下，关键矿产资源成为新的博弈领域，而加强关键矿产管理，减少对中国关键矿产依赖幷建立有韧性的矿产供应链，已成为美国两党共同关注的优先事项之一。2017年，特朗普上台后发布了第13817号行政令，旨在推动美国本土关键矿产供应链重建；2019年美国商务部发布《确保关键矿物安全可靠联邦战略》，提出了6项行动纲领、24项目标和61项建议，其中包括推进关键矿产供应链转型、加强与盟国合作等内容②。2021年，拜登发布了第14017号行政令，加强对美国关键矿产和材料供应链薄弱环节审查与管制③。美国确立的关键矿产清单范围不断扩大。美国地质调查局（USGS）确定的关键矿产清单持续增加，从2018年的35种（有31种依赖进口，其中19种主要供应者为中国）增加到2022年的50种（有12种完全依赖进口，依赖度超过50%的有29种，中国是最大生产国）④。
2022年12月，美国正式公布《通货膨胀削减法》，这是一个综合性经济科技法案，核心是增强美国新能源汽车与相关原材料供应安全及限制中国新能源发展、减少对华矿物依赖。其中，要求电动汽车必须在美国生产才能获得消费者税收抵免，制造电动汽车的电池中矿物总价值40%必须来自美国或与美国有自由贸易协定的国家（2026年将增加到80%），禁止与中国、朝鲜、俄罗斯或伊朗有重大关系的企业获得补贴。2024年2月，美国能源部长明确表示，美国非常担心中国作为关键矿产供应国的主导地位及对关键矿产全球供应链的控制；同年5月14日，美国发布对华加征301关税四年期复审结果，在原有对华301关税基础上进一步提高对自华进口电动汽车、锂电池、光伏电池、关键矿产与半导体等产品加征关税，其中天然石墨、永磁体及其他某些关键矿产的关税从零提高到25%；同年6月18日，美众议院“美中战略竞争特别委员会”主席穆勒纳尔与民主党高级成员拉贾·克里希纳莫西共同宣布成立跨党派“关键矿产政策工作组”，旨在提高美国关键矿产供应链依赖的透明度，制定相关应对政策，减少对特定国家（实为中国）的过度依赖⑤。同时，美国加快推进关键矿产资源的“去中国化”进程，包括鼓励投资、提供财政补贴与优先采购等。2025年1月8日，美国进出口银行配合美国政府“供应链弹性计划”战略，批准一项新的融资工具，旨在支持美国积极建构包括关键矿产在内的供应链，减少美国对中国关键矿产和稀土依赖⑥。
（二）美国拉拢盟友与有关国家建立“去中排华”关键矿产供应链联盟。美国“遏华战略”最普遍的做法之一就是拉拢与施压盟友建立联盟，如今又努力建立“去中排华”关键矿产供应链联盟。2019年，特朗普政府就同澳大利亚、巴西、刚果（金）等主要矿产国签订了“能源资源治理倡议”，同时推动建立“关键矿产同盟”⑦。拜登上台后，进一步强化与建构关键矿产联盟。2022年6月14日，美国国务院发表声明，美国和主要伙伴欧盟、德国、法国、芬兰、瑞典、英国、加拿大、日本、韩国、澳大利亚宣布建立“矿产安全伙伴关系”（MSP），称其“致力于建立强大、负责任的关键矿产供应链”，制衡中国在关键矿产加工和供应方面的主导地位，因此被称为“矿产北约”。MSP成员持续增加，新成员包括挪威、意大利、印度、爱沙尼亚与厄瓜多尔等。同年12月，美国、加拿大、澳大利亚、法国、德国、日本与英国等7个国家联合发起成立“可持续关键矿物联盟”，旨在加强关键矿物供应链，幷计划未来对生产和采购锂、钴和镍等关键矿产资源实施统一标准。
2023年5月，G7国家领导人发表《经济韧性和经济安全声明》，提出要在新冠疫情和地缘政治背景下构建有韧性的关键矿产、半导体和电池等关键商品供应链。与此同时，美国主导的“印太经济框架”在底特律部长级会议上达成加强芯片、关键矿物等基本材料供应链协议。2024年4月，美、日、菲在美举行三边领导人峰会，幷就经济安全保障必要性达成一致，其中重要内容之一就是加强关键矿产供应链建设，联合声明还称，将通过一个框架推动有关稳定关键矿产镍供应链的讨论，在欧洲、非洲和其他地区资源丰富的国家共同分享信息幷投资开发关键矿产。同年6月26日，美、日、韩工商部长级会议提出“可持续性、可信赖的供应链原则”，除优先在半导体、清洁能源、新电池、人工智能与网络安全等方面加强合作外，也将关键矿产列入，同时强调“研究如何提高关键矿产的加工和精炼能力”。2024年9月，“矿产安全伙伴关系（MSP）召开会议，除政府机构外，还有贝莱德、高盛、华旗、力拓等金融和矿业企业，企图建立新的矿产联盟融资网络，评估是否对30种关键矿产提供融资支持，旨在对抗中国。
（三）美国努力推进与有关国家建立同其他经济议题相结合的双边关键矿产合作机制。除推动建立多边关键矿产供应链联盟外，美国也以不同方式扩大双边关键矿产合作机制建设。近年来，美不断加强与日本、蒙古、澳大利亚、智利、越南、印度、非洲国家等互访，协商关键矿产合作，幷争取纳入美国主导的关键矿产供应链体系。2023年3月，美日就电动汽车电池使用关键矿产达成协议，旨在缓解日本汽车制造商对于不能在美国获得《通胀削减法》税收抵免的担忧。同年8月，蒙古总理访问美国，双方签署了深化稀土开采合作协议。2024年3月2日，美财政部长耶伦访问全球第二大锂生产国智利，协商与智利进行矿产资源合作，旨在丰富美国的矿产供应链。同年6月25日，美越在华盛顿举行“全面战略伙伴关系经济对话”会议，双方重点讨论了半导体、清洁能源与关键矿产等产业链、供应链议题。与此同时，美印在新德里举行了2023年1月以来第二次“关键和新兴技术倡议”（ICET），就军工技术、人工智能、高性能计算机、关键矿产等领域协商合作。同年10月印商工部长高耶尔表示，印度已向美提议签署关键矿产伙伴关系协议，关键矿产包括钴、铜、锂、镍和稀土等。2024年8月，美国副国务卿费尔南德斯访问阿根廷，双方签署了一项关于关键矿产领域的投资与贸易协定，意图推动阿根廷加入“矿产安全伙伴关系”（MSP）。同年12月，拜登在即将离任前开启非洲之旅，访问安哥拉，一个重要目的就是积极争取非洲矿产资源开发与合作。
（四）美国布局建立关键矿产经济走廊与运输通道，加大对非洲矿产投资开发。非洲是全球矿产资源丰富的大陆，拥有全球约30%的矿产储量，包括40%的黄金和高达90%的铬和铂，同时金刚石、铜、钴、锰、镍、铀、锂、铁、磷、钾、铝、稀土等储量丰富⑧，成为国际矿产争夺的重要目标。中国与非洲关系友好，在非洲矿产资源合作开发取得重要进展。对此，近年来美国加大对非洲矿产资源的投资合作开发，还与欧盟等合作建立新的经济走廊，为矿产开发提供运输通道。2023年10月，美国与欧盟、安哥拉、刚果（金）、赞比亚及非洲开发银行、非洲金融公司签订了“洛比托走廊”备忘录，建设一条连接刚果（金）、赞比亚至安哥拉洛比托港的铁路，以此为依托加快开发非洲矿产，让非洲关键矿产通过洛比托港方便出口欧美。特别是美国政府与矿业公司积极扩大在非洲等地铜矿投资、开采与精炼，企图减弱所谓矿产资源冶炼高度集中在中国的风险。美国国际开发金融公司（DFC）拨款1.5亿美元，支持莫桑比克石墨开采项目；美国KoBold MeteLas公司投资5.4亿美元在赞比亚北部发现巨大铜矿床，力争8年内投产；美国Lifezone Metals公司主导开发坦桑尼亚镍开采项目⑨。
（五）特朗普将争夺海外矿产作为全球重要经贸战略一环。特朗普重新上台后，在关键矿产领域战略不仅与拜登政府保持一致，而且更加重视对全球关键矿产争夺。特朗普宣称要夺取格兰陵岛、让加拿大成为美国第51个州及向乌克兰提出“矿产换援助”结束俄乌战争方案等，均与获取全球关键矿产有关。格陵兰岛与加拿大有丰富的稀土、锂、钴、钛等矿产资源，是特朗普图谋其领土的重要原因。同样，乌克兰拥有丰富的稀土、锂、钴等资源，特朗普明确对乌克兰释放“矿产换援助”主张，就是要争夺战后乌克兰的矿产资源，美国一直施加压力，争取双方签署乌克兰矿产合作协议。
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