二、美国全球关键矿产战略调整外溢效应蔓延与影响
关键矿产在新能源电动汽车与半导体等现代产业发展中的地位显着上升，已成为全球地缘战略的重要组成部分，成为新一轮大国博弈的重要标的。美国全球关键矿产战略调整与建立关键矿产供应链联盟行动，在国际社会引起连锁效应，许多国家纷纷加强对关键矿产管制，加上地缘政治发展与关键矿产富集地区政治动荡，对全球关键矿产供应链供应体系健康运行与新能源电动汽车等产业发展带来重大影响。
（一）多国效仿美国，高度重视幷持续强化关键矿产管制，意在摆脱对华依赖。受美国全球关键矿产战略调整影响，欧盟、英国、加拿大、澳大利亚、日本与韩国等纷纷制定矿产战略，公布关键矿产清单，加强关键矿产管制，幷努力减少对华关键矿产依赖。2023年12月欧盟议会通过《关键原材料法案》，2024年3月获欧洲理事会批准通过。该法案共列出34种关键原材料，其中将包括稀土、锂、镍、钴与硅等17种矿产列为“战略性原材料”，法案设定了明确的目标，欧盟在2030年前，设定每年原材料消耗的10%应自欧盟境内开采，40%在欧盟本土加工，25%年度消耗量来自回收再利用⑩。法案的推出，旨在强化对科技、新能源等产业关键原材料供应的自主性，减少对“特定国家”实为中国的依赖。加拿大于2022年10月修订《加拿大投资法》，加大对关键矿产品入境交易审查，收紧外国对关键矿产投资，旨在限制中国对加矿产投资与加强供应链的建设。澳大利亚则明确表示依据《1975外国收购与接管法》限制中国企业在澳矿产投资，减少中国企业对其矿业投资持股比例。2024年3月，英国政府强调“采矿和精炼能力高度集中在一国（指中国）”存在风险，计划从2024年4月起为企业提供能源补贴，以提升风机、电动汽车和国防技术所需的关键矿产产量。韩国也追随美国，积极与欧美、越南、蒙古等合作，企图摆脱对中国稀土依赖。韩国地质资源研究院院长李平九称：“我们必须通过重点矿产开发和原材料本土化来实现供应链去中国化。”2024年3月12日，韩国SBS电视台报道，韩国浦项钢铁集团宣称“建立了摆脱中国的供应链”,不再使用来自中国的稀土材料，而是采购来自美国、澳大利亚与越南等国原材料。预计未来还有更多国家会调整关键矿产政策与战略，加强管制，维护自身矿产供应安全，将冲击全球关键矿产供应链。
（二）不少矿产资源富集国家调整关键矿产政策，强化政府开发甚至实施国有化管理，影响到国际合作开发。近年来，由于关键矿产战略地位显着上升，成为许多矿产资源富集国家的重要战略资源与对外政策手段，2017年，波利维亚成立国家锂业公司，负责该国锂矿开采。2022年，墨西哥政府颁布新的矿业法修正案，将锂矿列为战略资源，幷将其开采权授予新成立的国家锂业公司，同时取消外国投资者的特许经营权。2023年，智利政府宣布，该国国家铜业公司将与全球第二大锂生产商、智利化工矿业公司（SQM）合组新合资公司，由国家铜业公司控股，主导该国家主要锂矿资源开发。镍资源大国印尼则加强关键矿产保护，限制镍矿出口。智利、阿根廷、玻利维亚三个重要锂资源国家发出倡议，要仿效石油输出国组织“欧佩克”成立一个“锂佩克”组织，以协调三国关键矿产锂生产幷联合制定价格，谋求国际锂市场定价权。近年来，不少国家都加大了对关键矿产开发与加工的财政支持力度。
（三）各国关键矿产政策的调整，将进一步加大全球关键矿产博弈与竞争。当前国际新兴产业发展，对关键矿产需求显着提升。国际能源署的报告显示，为在2050年实现碳中和目标，各国将极大推动可再生能源行业发展，大大提升全球对锂、钴、镍、铜与稀土等矿产需求。预计到2040年，可再生能源行业矿产的需求总量将达到2020年全球需求量的六倍以上，其中锂矿的需求增长最为迅速（42倍），其次是钴（21倍）、镍（19倍）和稀土（7倍）等矿产⑪。全球新兴产业发展，对关键矿产资源需求量增加，将导致关键矿产的供需矛盾凸显，争夺更为激烈，必然影响全球关键矿产开发、供给与市场需求变化。同时，关键矿产竞争由上游矿产开发向加工制造、运输设施、技术提升及相关产业的全产业链延伸。
（四）经济民族主义与社会思潮等也在影响关键矿产开发与合作。国际政治格局出现重大变化与关键矿产战略地位上升，一些国家经济民族主义兴起，加上环保意识觉醒与利益意识强化，一些国家或地区的排外思潮有所上升，不少矿产富集国家出现对矿产合作开发的强烈反对与排外立场，甚至引发一些国家内部政治动荡，影响关键矿产投资合作发展与供应安全。如2024年8月塞尔维亚首都贝尔格莱德爆发了反对锂矿开发项目的大规模示威活动，被认为有明显的外部势力介入与强烈的政治动机。
三、中国关键矿产与新能源电动汽车产业发展面临的风险挑战及应对
中国在全球关键矿物供应链尤其是矿产加工精炼方面占有重要地位。依据国际能源署2022年报告，2019年，中国稀土、锂、钴的加工量全球市场份额分别为87%、78%、65%，铜和镍的精炼产能份额分别达到了40%和36%⑫。尤其是应用最为广泛的稀土矿产资源，中国储量与加工居于全球关键地位。依美国地质调查局（USGS）发布的2024年全球稀土资源储量，全球稀土资源储量9000万吨，中国稀土储量保持在4400万吨，高居世界第一，较第二位俄罗斯380万吨与第三位越南350万吨高出许多⑬。但在美国全球关键矿产战略调整、建立“去中排华”关键矿产供应链联盟与许多国家纷纷调整关键矿产政策背景下，中国关键矿产供应与进口、海外投资开发与电动汽车产业发展等均面临不同程度的风险与挑战。
（一）关键矿产资源储藏具有结构性特征，中国稀缺矿产供应安全存在较大风险。中国不少关键矿产储量不丰，严重依赖海外进口，未来供应安全存在较大风险。尽管中国是关键矿产生产大国与消费大国，但在关键矿产领域，除稀土等资源丰富外，许多关键矿产资源储藏不丰甚至相当有限，对外依赖度较高，而且集中在拥有特定关键矿产优势的少数国家，给中国带来很大的关键矿产供应安全风险。按照国际能源署测算，中国锂矿、镍矿、钴矿产量的全球占比分别为13.6%、4.1%、1.0%，远远不能满足国内需求，导致关键矿产进口规模居高不下：2023年中国镍矿进口量为439万吨，较上年增长10.3%，其中85.2%的进口来自菲律宾；进口锂精矿约401万吨，同比约增长41%，主要来自于澳大利亚、巴西等国；印度尼西亚则是中国主要镍矿进口来源国⑭。在国际关系平稳情况下，关键矿产进口比较有保障，一旦国际形势发生重大变化，特别是美国大搞“去中排华”关键矿产供应链联盟，就会给中国关键矿产供应与进口带来很大风险。
（二）各国关键矿产政策调整趋向复杂化，加上全球政经格局变化的不确定性，增大了中国海外矿产投资合作风险。中国在关键矿产储量不足情况下，加大了海外矿产投资合作开发，目前在海外有大量矿产投资，是中国关键矿产重要来源。据统计，到2021年底，中国海外矿业投资项目约为425个，投资金额161亿美元（2011-2021），中国企业海外矿业幷购金额292亿美元⑮，估计目前累计投资与幷购总金额达600亿美元左右。但国际关键矿产领域竞争与博弈新形势，引起部分国家关键矿产政策重大调整，对中国企业海外矿产开发合作带来新风险。例如墨西哥政府“锂国家化”政策，对墨政府已批准的中国赣锋锂业收购锂开发项目采矿权造成重大影响；智利锂矿国有化政策调整，对中资天齐锂业锂投资合作带来影响。中资企业被迫通过法律手段维权，但无法预知结果是否向好，幷要付出重大的司法成本。
各国加大对关键矿产政策的调整之际，国际关系复杂演变与大国博弈日趋显着，进一步加大了中国海外矿产投资合作的开发风险。如非洲与拉美这些矿产资源丰裕的地区成为大国战略博弈的重点，也是大国战略矿产资源开发的关键目标地区。但这些地区政治环境多变，政局动荡不安，选举与政权更迭频繁进行，为矿产资源的开发与对外合作增加了不确定的政策预期。 在此背景下，非洲国家也相继采取行动，强化对矿产资源的开发管理，幷重新审视与海外企业的矿产投资合作关系。部分国家直接提出要求，意图以不出资形式获取合作开发企业的股权，加大中国海外矿产资源投资的成本与风险。诸多政策直接冲击了与外国企业的矿产合作开发项目，使得原本就充满挑战的合作环境雪上加霜。同时，美西方国家在发展中国家以多种手段煽动资源民族主义情绪，抹黑中国形象，炒作涉华负面舆情，不但影响中国海外矿产合作开发，同时更影响中国海外关键矿产来源安全。
（三）美西方等关键矿产政策调整与大国矿产博弈，增加了中国新能源电动汽车等产业发展风险。近年来，以电动汽车为标志的中国新兴产业发展迅速，却引起美西方的警惕。美西方关键矿产政策调整的一个主要目标就是，有意遏制中国新能源电动汽车等优势产业发展。一方面因关键矿产管制引起的供应不足，中国新能源电动汽车等产业发展面临重大潜在供给风险与成本显着上升风险；另一方面，美国、欧盟与加拿大等对华电动汽车与锂电池等加征关税，进一步增大中国电动汽车产业的发展压力。
综上，在当前日益复杂严峻的国际关系格局形势下，不论是中国政府，还是矿产资源开发企业，或者新能源电动汽车企业，均要充分瞭解国际社会关键矿产领域博弈新态势，认清美国关键矿产战略调整与推动“去中排华”关键矿产供应链联盟的深远影响，充分瞭解有关国家政权与矿产能源政策的重大调整，做好充分应对准备，提高应对关键矿产资源供需风险与新能源电动汽车等产业的海外发展风险防范能力。
基于此，中国仍要坚持两条腿走路的发展路线：一方面，应加大投资，尤其是加强关键矿产资源勘探、开发，增加供给，这是重要基础。同时通过先进技术手段，加强关键矿产资源回收利用，幷寻找替代材料，提升新能源产业等原料的供应安全与可持续发展。另一方面，仍要坚定持续扩大对外关键矿产的海外投资合作。尽管中国面临海外关键矿产投资合作风险上升，但海外关键矿产合作开发是必走之路，在策略上要有所调整：一是加强与中国友好国家的关键矿产合作开发。二是加强与“一带一路”沿线国家的关键矿产的友好合作开发与利益共享。三是持续加大在非洲与拉美关键矿产富集地区的开发合作。关键矿产是重要战略资源，政策性强，敏感度高，企业海外矿产开发投资合作，应充分瞭解当地政治与法律，包括所在国不同政党对华立场。在遇到矿产投资合作开发争议时，要充分掌握该国法律与相关国际法律，甚至建立专业法律部门，争取通过法律手段维权，幷做好司法成本与企业发展风险预判。同时，中国矿产企业海外投资合作，要提高环保意识，加大环保投资，要充分照顾当地民众关切与利益，适当回馈地方，幷做好大量互利共赢宣传工作。
与此同时，中国应持续完善对关键矿产出口与技术的管理。针对近年来有关国家关键矿产政策调整，中国有关部门已先后出台一系列矿产政策法规措施，加强对关键矿产开发管理与出口管控。2023年12月，商务部公布调整《中国禁止出口限制出口技术目录》。2024年6月，国务院发布第785号令，公布《稀土管理条例》。这是中国政府公布的第一部管理稀土矿开采、冶炼和流通的综合性法规。2024年8月15日，商务部与海关总署发布公告，对锑与超硬材料等实施出口管制。2025年2月4日，商务部与海关总署公告，对钨、碲、铋、钼、铟相关物项实施出口管制决定。可以说，中国政府对关键矿产管理与出口逐步形成一套政策体系。但目前关键矿产管理相关制度还不够完整系统，落实不到位，还要进一步完善，防止漏洞。同时，要加强对稀土等关键矿产加工技术与知识产权的有效保护，对外矿产资源开发合作不能轻意转让关键技术，幷对矿产开采与加工设备出口加强管理，以保持关键矿产加工技术的竞争优势。
北京哲学社会科学研究基地项目（18JDYJA020）研究成果。
注释：
①陈其慎、张艶飞等，《国内外战略性矿产厘定理论与方法》，《地球学报》，2021年3月，第42期第2卷，137-144。
②⑦程萍，“美国关键矿产供应链构建战略研究——基于‘友岸外包’视角”，《中国国土资源经济》，2024年8月，第37期，38-46页。
③④CSIS:Critical Minerals and the Future of the U.S.Economy <BLOOMSBURY ACADEMIC>,NEW York .London.Oxford.New Delhi.sydney1358Broadway, Fifth Floor.New York ,NY10018 .february 2025.
⑤魏华、辛吉，“美国加速稀土‘去中国化’，挑战大陆主导权”，《祖国》（台北），2024年8月，第84期。
⑥路言，“美国又出阴招，推进‘供应链弹性计划’紧盯中国”，华语智库，2025年02月01日。
⑧杨海泉，“非洲聚焦关键矿产资源可持续发展利用”，《经济日报》，2025年2月12日，第04版。
⑨地一眼（陕西地矿科技产业股份有限公司信息平台），“非洲矿产：美国的新‘算盘’”，2025年02月09日。
⑩欧盟快速通过《关键原材料法案》，直指中国“新三样”，深圳市标准技术研究院，2024年03月28日。
⑪赵雅婷、郭文涛，“大国地缘政治博弈新战场”，《世界知识》，2024年2月，第4期。
⑫⑭⑮万军、陈震，“中国关键矿产供应链面临的挑战与应对”，《世界知识》，2024年第4期。
⑬陈淑芳等稀土研究团队，“2024年全球稀土资源储量同比下降21.7%”，安泰科（信息平台），2025年02月16日。
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年4月号，总第328期，P42-48） |
