中评社北京8月24日电／构建多层次、多支柱养老保险体系是中国养老保障改革的既定制度目标。扩大第二支柱和发展第三支柱是夯实应对人口老龄化社会财富的重要手段，是中国养老保障体系的主要物资基础与核心资产。为应对人口老龄化，未来，中国养老保险体系将从基本养老保险“一柱独大”逐渐向“三支柱鼎立”的多层次养老保险体系与模式过渡，尤其要大力发展相对落后的第二、第三支柱养老保险，这将成为“十四五”时期中国养老保障体系改革的主攻方向之一。
中国养老保险体系的基本现状
工人日报发表中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文文章表示，作为中国养老保险第一支柱的基本养老保险，迄今为止是覆盖人数全球第一、收支规模全球第二的基本养老保险制度。截至2020年底，城镇职工基本养老保险基金累计结存约4.8万亿元；城乡居民基本养老保险基金累计结存约1万亿元；城镇职工和城乡居民两个基本养老保险制度合计覆盖人数约为9.99亿人，覆盖率为91%。从覆盖面和基金规模来看，中国第一支柱养老保险明显好于第二、第三支柱养老保险。目前，基本养老保险是中国退休人员的主要退休收入来源。但是，城镇职工养老保险的缴费激励性不足，费基明显小于真实社会平均工资水平，替代率约为社会平均工资水平的46%，同时，养老保险第二、第三支柱发展不足，无法满足人口老龄化社会的财富储备需求。
中国第二支柱养老保险由企业年金和职业年金构成，基金积累总计3万多亿元。其中，企业年金建立17年来，覆盖面没有明显变化，进入新常态以来，覆盖人数和企业数量的增速下降。截至2020年底，全国参与职工人数为2718万人，覆盖企业数量约为10.5万户，积累基金约2.2万亿元。第二支柱养老保险的另一分支职业年金覆盖的目标群体是机关事业单位人员，覆盖范围远远高于企业年金。职业年金建立时间较短，至今只有5年时间，积累金额不足万亿元。
中国养老保险第三支柱个税递延型商业养老保险从2007年开始启动，2018年5月开始试点。至今投保人数只有几万人，保费收入只有4亿元，规模很小。公募基金业在没有税收优惠政策支持的条件下也于3年半前开始试运行“养老目标基金”，截至目前，共建立基金130多只，总规模超过700亿元。但由于没有赋予税收优惠政策，随着封闭期的逐渐解禁（封闭期分为1年、2年、3年不等），在没有锁定退休日的条件下将逐渐开始赎回，根据国际惯例，其不属于“合格”的第三支柱养老保险统筹范畴。由于没有税收优惠政策，银行理财产品资金没有获得支持纳入第三支柱养老保险制度。
中国养老保险保障水平亟待进一步提升
文章分析，上述数据显示，截至2020年底，中国三支柱养老保险总规模合计约为8.8万亿元，加上战略储备基金“全国社保基金”2.2万亿元（去重后），四个板块养老金总计约为11万亿元，占GDP的11%。其中，第一支柱基本养老保险（城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险）基金约5.8万亿元，占GDP的6%左右；第二支柱企业年金和职业年金约3万亿元，占GDP的3%左右；第三支柱养老保险基金可忽略不计；战略储备基金“全国社保基金”约占GDP的2%左右。
与世界平均水平相比，中国养老金的GDP占比存在较大差距。例如，2019年全球各类养老金总计60万亿美元左右，占全球GDP总量86万亿美元的70%。如果仅将中国第二、第三支柱养老金占GDP的比例与国际相比，差距就更大了，中国第二、第三支柱养老金约3万亿元，占GDP比重的3%。而在全球养老金中，有51万亿美元来自第二、第三支柱，占全球GDP的近60%。
近年来，中国重视发展多层次、多支柱养老保险体系。2019年底中共中央国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”；“十四五”规划纲要提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”；今年2月，中央政治局第28次集体学习时习近平总书记提出“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系”。
同时，一段时间以来，中央文件多次提到发展第三支柱养老保险，单独提出并重点发展。2020年12月18日，中央经济工作会议提出“要规范发展第三支柱养老保险”；今年的政府工作报告也首次提及“规范发展第三支柱养老保险”；今年6月人社部发布的《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》提出，“发展多层次、多支柱养老保险体系，大力发展企业年金、职业年金，提高企业年金覆盖率，规范发展养老保险第三支柱，推动个人养老金发展”。
由国家税收优惠支持和市场化运行的第二、第三支柱养老金制度实行的是积累制，是夯实应对人口老龄化社会财富储备的核心资产。而养老保险第一支柱是国家建立的基本养老保险制度，在中国和绝大多数发达国家实行的都是现收现付制，这种融资方式积累的资产规模很有限，所以，第二、三支柱是积累养老金资产的主要载体，这是最佳国际实践的重要启示和趋势。正是基于这些判断，中央文件多次强调要发展养老保险第三支柱。
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