中评社╱题：探索“两制”台湾方案的法制保障基础与实践路径① 作者：冯霞（北京），中国政法大学国际法学院，台湾法学研究中心主任、教授
“探索‘两制’台湾方案，丰富和平统一实践”的首次提出，不仅是启动了“一国两制”台湾方案的具体设计，也标志着祖国的和平统一进入一个新阶段。在国内外对“一国两制”台湾方案的法理研究薄弱的状况下，以《告台湾同胞书》和《宪法》为基础的涉台法律规范体系形成为其提供了法制保障基础，可以在坚守12333底线和目标的基础上，通过“134个职业资格考试”和“台人台税”的落实及推进“两岸共同市场”顶层设计和实施进程，探索“两制”台湾方案的实践路径。
序
2019年1月2日，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上发出中华民族的最强音：祖国必须统一，也必然统一，这是70载两岸关系发展历程的历史定论，也是新时代中华民族伟大复兴的必然要求。探索“两制”台湾方案，丰富和平统一实践，这是党和国家领导人首次正式明确提出探索与研究“一国两制”台湾方案的政治主张。这一重要政治主张的提出，不仅是启动了“一国两制”台湾方案的具体设计，更是开启了新时代和平统一的新征程，标志着祖国的和平统一进入一个新阶段。
“一国两制”台湾方案的正式提出，在岛内外引起了热议。然而，据中评社报导，台湾民意基金会（亲绿）于1月21日上午发布的民调显示，二十岁以上台湾人，约二成五的人基本上赞成“一国两制”，六成七的人反对；有四成四的人持强烈反对的态度，强烈赞成的人不到8个百分点。②可以看出，台湾民众对“一国两制”仍存在着不赞同、不理解甚至是排斥。在近年赴大陆的台胞人次增加的态势下，出现“一国两制”仍被污名化的现状值得我们思考。诚然，台湾岛内的舆论环境和政治环境致使民众对“一国两制”的瞭解有限，存在着误解、盲点，较少有民众瞭解其真正内涵，只剩下一个意识形态色彩极强的政治符号。但同时我们也应该思考如何切实地将“一国两制”的真正内涵传到岛内，融进两岸民众交流中。尽管海内外对“一国两制”台湾方案的法理研究还较薄弱，但以《告台湾同胞书》和《宪法》为基础的涉台法律规范体系形成为其提供了法制保障基础，我们可以在坚守底线和目标的基础上，通过两岸融合实践，如“134个职业资格考试”和“台人台税”的落实及推进“两岸共同市场”顶层设计和实施进程，探索“两制”台湾方案的实践路径。让台湾民众更多瞭解和参与到“一国两制”台湾模式的顶层设计和实践中，增进共识，筑牢“一国两制”的理论基石和实践基础，丰富和发展和平统一的实践。
一、关于“一国两制”台湾方案的研究述评
一国两制，即“一个国家，两种制度”，是中国政府为实现国家和平统一而提出的基本国策。按照邓小平的论述，“一国两制”是指在一个中国的前提下，国家的主体坚持社会主义制度，香港、澳门、台湾保持原有的资本主义制度长期不变。
“一国两制”是中华人民共和国政府在台湾问题上的主要方针，也是香港、澳门两个特别行政区所采用的制度。香港问题、澳门问题和台湾问题都是历史上遗留下来的问题，解决这些问题，实现国家统一，是中华民族的共同愿望。解决台湾问题，实现国家统一，是全体中国人民一项庄严而神圣的使命。中华人民共和国成立后，中国政府为之进行了长期不懈的努力。中央政府解决台湾问题的基本方针是“和平统一、一国两制”。
自港澳回归祖国以来，大陆学者对这一战略构想研究的热情始终不衰，学术论文和研究报告成果丰硕。③大陆也形成了一些专门的机构研究“一国两制”方针政策。关于“一国两制”台湾方案的研究现状总体呈现出以下态势：1.研究时间跨度大。自提出“一国两制”方针政策之后，学者就开始进行有关研究，研究跨度达20余年。2.研究视角广阔。“一国两制”台湾方案的研究视角与时政热点息息相关，与政治、经济、文化发展水平存在一定的契合关系。从基础理论、政治、法律、经济社会、文化教育、借鉴港澳模式、治理模式等视角来研讨“一国两制”台湾模式。④3.研究领域集中。“一国两制”台湾模式的研究以政治学学科为主，法学学科其次，二者构成“一国两制”研究的优势学科。
大陆学术界围绕“一国两制”台湾方案付出了长期的努力，虽取得丰硕成果，但尚存在着一些不足之处：一是法学研究相对薄弱。近年来，虽然从法律角度研究“一国两制”台湾方案的比重呈上升趋势，但仍以政治角度为主，现有成果是法律与政治学科的交叉。学者在展开研究时多将政治作为法治的背景，将法治作为政治的补强和论证依据。事实上，“一国两制”下的台湾问题不仅是政治问题，亦是法律问题，法治建设已然成为当下与未来国家建设的一种策略、一种资源和一种话语体系，在未来的研究中，有必要加大力度开展“一国两制”的法学研究。二是法理层面的研究深度不够。现有研究关注的多是“一国两制”实施过程中的具体面向，法理层面研究的深度不够。学者的研究或是局限于对党和国家的政策进行逻辑上的解读，或是偏重于宏大叙事和政策研究，研究成果的理论规范性亦存在不足。目前，真正涉及到“一国两制”与台湾内在法理关系的专著较少，上升到系统研究和上升到理论高度的成果尚不多见。
因“一国两制”在台湾遭遇误解和被污名化，加上其特殊的政治生态环境，致使公开研究“一国两制”的台湾学者较少。⑤香港特别行政区的学者对“一国两制”台湾方案的研究，主要集中在总结“一国两制”香港模式的特点，进而论证其对台湾地区的示范作用。⑥总体上，台港澳学者对两岸政治关系的关注度较高，研究也是多从两岸关系、政治局势、经济或从两岸法律等方向进行研究。但迄今为止关于“一国两制”台湾方案的专著和论文仍较少，研究较为薄弱。
国外学者关于“一国两制”台湾方案的专著和论文较少。关于“一国两制”的论述多是散落在涉及到国际政治的著作中。众所周知，对于两岸政治关系影响最大的国家莫过于美国，因而美国的众多智库和关注台湾局势的学者，包括约瑟夫·奈、卜睿哲、李侃如、沈大伟、何汉理等等，他们都立足于美国的立场，在大陆和台湾之间两面“下注”。国外学者的研究范围也主要是从宪政角度、大国崛起角度关注和研究两岸政治关系及其对地缘政治和国际关系的影响，且由于立场不同，这些研究和评论文章大多带有浓厚的本国利益和意识形态色彩。
综上所述，目前的研究多是从政治学、宪法、历史等角度论述“一国两制”，较少有人从可操作性法律制度来论述“一国两制”的法理基础。从可操作性法律制度来诠释“一国两制”台湾方案能让台湾同胞更有参与感，有利于维护“一个中国”法理框架的稳定，对诠释“两制”的内涵具有极其重要的理论意义。因此，从具有可操作性的法律制度来解读“两制”，是十分必要的。
二、涉台法律规范体系形成为“两制”台湾方案提供可操作性的保障
从1949年到20世纪70年代末，海峡两岸由于政治、军事上的严重对峙而长期处于人为的隔离状态，交往基本中断。这种局面到了20世纪70年代末有了转机。1979年《告台湾同胞书》发表，倡议尽快结束两岸军事对峙状态、实现交流的重要主张。今年是改革开放40周年，同时也是《告台湾同胞书》发表40周年和两岸法学交流30周年，为规范两岸人员往来和各项交流活动，有效调整涉台法律事务，国家开始制定法律法规及规范性文件。
（一）以《告台湾同胞书》和《宪法》为基础的涉台法律规范体系基本形成
1979年元旦，中国同美国正式建立外交关系。同日，全国人大常委会发表《告台湾同胞书》，正式提出实现和平统一的大政方针。《告台湾同胞书》指出“世界上普遍承认只有一个中国，承认中华人民共和国政府是中国唯一合法的政府。最近中日和平友好条约的签定，和中美两国关系正常化的实现，更可见潮流所至，实非任何人所得而阻止。”⑦由此可见，《告台湾同胞书》因其发布主体为作为立法机关的全国人大常委会，所以构成具有划时代意义的法律规范文件，为“和平统一、一国两制”提供了法理基础，成为40年来两岸和平发展的法律依据。
1987年台湾当局开放民众赴大陆探亲,台湾地区民众赴大陆探亲潮涌现,进入90年代后,两岸从单向交流发展到某种程度的双向交流，交流项目从探亲扩展到经贸、体育、学术、文化等各方面。为规范两岸人员往来和各项交流活动，有效调整涉台法律事务，国家开始制定规范性文件，涉台立法活动由此开启，并逐步形成了由全国人大及其常务委员会制定的法律，国务院制定的行政法规，部门规章，司法解释，两岸授权民间团体签署的事务性协议，国家缔结的国际条约等构成的、涉及众多法律部门的涉台法律规范体系。本人通过法源法律网得到目前中国大陆对台立法的资料经过归纳整理，从中央对台立法角度对大陆涉台立法现状进行分析。
1、从立法时间分析。中央对台法规司法解释多达565条，通过资料分析、制作表格和图表，我们不难发现，这些都是新中国成立以来大陆的对台立法，从1951年11月14日到2016年1月30日，短短六十几年的时间里大陆对台的立法多达几百条，足以看出大陆对于台湾问题的重视程度。虽然立法从20世纪50年代就开始，但是细细看这些法律的立法时间，可以发现立法数量逐年增加，开始每年大约立法2到3部，从1987年开始上升到11部，随后一直保持这些数量；到2003年立法数量又上升到一个高度，达到20多部，之后的十几年立法数量并没有太大差异。
2、立法部门分析。在立法部门上，通过饼状图我们可以清晰地看出，立法数量超过10部的部门分别为海关、商务部、财政部、国务院、司法部、中国保险业监督管理委员会、最高人民法院、国家文物局、公安部、对外经济贸易部、教育部、卫生部、中国银行业监督管理委员会、民政部、国家旅游局、交通部、国家品质监督检验检疫总局。这些立法部门立法数量多可以反映出大陆对台的政策倾向，首先为什么海关立法数量最多?可想而知，台湾与大陆往来中经济最频繁，而台湾作为一个岛屿与大陆经济贸易往来中海关当然扮演着十分重要的角色。它是台湾产品进出口大陆的“要塞”，因而海关部门加强相关立法是非常必要的。同样的，商务部、财政部、对外经济贸易部、中国银行业监督管理委员会等这些都是有关于经济的部门，而现阶段大陆与台湾在经济贸易领域的联系是最紧密的。公安部、国家品质监督检验检疫总局主要是负责管理工作的，包括经济秩序、进出口产品安全等方面的管理工作；国家文物局、卫生部、民政部、国家旅游局、交通部主要就大陆与台湾居民日常生活往来中卫生安全、婚姻家庭生活、出行等等进行立法；教育部针对资格考试问题以及台湾子女来大陆就学问题作出规定。通过统计我们看出中央有57个部门就涉台问题进行立法，除了以上具体列举的部门外，其它部门都只是进行了个别少数的立法，大概占到10%，而刚刚具体列举的部门立法是占有比例最大的。所以可以得出中央对台法规司法解释在立法部门上集中在经济类部门，如财政部、商务部、对外经济贸易部、中国银行业监督管理委员会等以及一些关系到民生、社会管理的部门，如公安部、国家品质监督检验检疫总局、卫生部、民政部、国家旅游局、交通部等等。
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