中评社╱题：国际人权公约在台湾的“内法化”及其实践 作者：季烨（厦门），法学博士、厦门大学台湾研究院法律研究所教授；林薇（厦门），厦门大学社会与人类学院博士生、通讯作者
【摘要】台湾当局无权缔结两公约，但持续推动两公约“内法化”，建构其顺应国际人权体系的形象。自2000年起，台湾当局陆续在“总统府”“行政院”和“监察院”设立了相关组织，但其正当性备受质疑，实际效果也饱受争议。台湾当局的人权自行报告制度为其拓展“国际空间”提供了可乘之机。“大法官”对两公约的引用体现了两公约在台实践的有效性，也展示了台湾当局在国际公约与内部规定之间的平衡术。然而，在两岸关系领域，台湾当局常以所谓“国家安全”为由忽视甚至侵犯人权。在民进党当局不断渲染“反中拒统”的氛围下，台司法机关也倾向于无视两公约的规定，回避对台湾当局歧视大陆居民的措施进行实质审查。这凸显了台湾当局在人权保障方面的“双重标准”，也表明了其将人权两公约“内法化”的虚伪性。
国际人权两公约——《公民权利和政治权利国际公约》与《经济、社会及文化权利国际公约》（下文合称“两公约”）——自诞生起即为全球最重要的人权法律文件。作为非主权实体，台湾当局无权缔结两公约，但持续推动两公约“内法化”，建构其参与国际人权体系的形象。然而，在两岸关系领域，台湾当局自两岸双向交流之初就罔顾人权规范，对大陆民众采取歧视政策，30多年来幷无实质改观。自2016年民进党上台以来，台湾当局更是以所谓“安全”为由，推出以“国安五法”和“反渗透法”为代表的禁止和限制性规定，严重侵害两岸民众的正当权益。赖清德于2024年5月上台后，一方面标榜人权是“台湾与世界交朋友的共同理念价值，更是世世代代要珍惜守护的生活方式”；另一方面却以相关言论“危害国安”为由，取消三名陆配在台依亲居留资格幷限期离境，迫使这些家庭妻离子散。上述差异化的政策凸显民进党当局人权标准的虚伪性，与国际人权公约本身所追求的价值目标背道而驰，也使两公约在台实践效果备受质疑。
本文以台湾当局选择性施行两公约为问题意识，旨在揭示其人权实践的双重标准。为此，本文首先回顾两公约在台“内法化”的历史背景，梳理台湾当局试图“参与”国际人权规范体系的进程；其次，分析台湾当局将两公约“内法化”的具体实践，包括组织机构的设立、监督机制的强化以及“大法官解释”中对两公约的引用，从而展示台湾当局关于两公约实践的总体图景；作为对比，本文第三部分关注台湾当局在处理两岸事务中的“人权”话语，围绕大陆居民在台的权利保障问题，重点剖析不同政党在此议题上的政策差异，及台法院对此所持的摇摆立场。
一、人权公约在台湾“内法化”的历史回顾
国际人权两公约的形成源于国际社会对两次世界大战中人权灾难的反思。1945年《联合国宪章》首将人权纳入国际条约，标志人权进入国际法领域。①在此基础上，1948年联合国通过《世界人权宣言》，为国际人权法的发展奠定基石。随后，联合国大会在1966年分别通过《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。两公约进一步完善了现代国际人权法的核心框架，建立了各自的履约机制，与《世界人权宣言》一道被誉为“国际人权宪章”。
作为联合国创始会员国，中国积极参与《世界人权宣言》的起草工作，幷将儒家思想及其“仁”的概念写入序言，为宣言的诞生做出了独特贡献。但1949年10月1日新中国成立以后，国民党当局非法占据中国在联合国组织的席位。为凸显在国际社会的所谓“合法性”，1967年10月5日，国民党当局“签署”两公约，试图通过承诺遵循国际人权标准，回应外界对其人权状况的质疑。但或是出于“象征性宣示”的初衷使然，或是深陷当时的“外交”漩涡而无暇顾及，台湾当局幷未进一步将两公约提交岛内立法机构“批准”。1971年10月，第26届联合国大会以压倒性多数通过第2758号决议，正式恢复中华人民共和国的一切权利。台湾当局失去了在联合国的所谓“代表权”，两公约议题在台湾内部逐渐被悬置。
国际人权形势的变化是台湾当局推动两公约“内法化”的重要动因。自1980年代开始，随着冷战的发展，美西方国家开始重点推行“人权外交”。基于应对西方反华“人权攻势”的现实需要，中国政府开始重新参与国际人权活动，在1990年代初期调整人权问题的外交战略，②幷先后于1997年和1998年签署了《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。因此，台湾当局在人权问题上可谓“内外交困”，包括美国政府施加的所谓“民主化”压力，中国大陆改革开放引发的冲击，以及岛内党外势力的不可遏制的发展势头。③尔后，台人权团体与西方人权组织的勾连逐步加深。
尽管李登辉时期两公约的“立法”进程进展有限，但在民间力量的推动下，台湾社会逐步积累了相关知识，为两公约的“内法化”提供了储备。例如，在国际专家的指导下，台湾的人权鼓吹者们开始系统性地接受关于国际人权体系运作方式的培训，幷尝试与联合国的人权机构进行“对话”。④2001年，在陈水扁的积极推动下，“批准”两公约的议案被提交至台立法机构。然反对者认为，台湾当局已通过各种法规政策改革提升了人权保护标准，无需重启公约“批准”过程；此外，两公约隐含“公民自决”的潜在政治目的，可能引发两岸关系的紧张，幷强化“台独”意识。⑤由于蓝绿双方的政治分歧和当时“朝小野大”的局面，两公约的议案无果而终。
2008年马英九担任台湾地区领导人后，两公约在台“内法化”进入快车道。出身法学界的马英九与陈水扁同样关注人权议题，试图以此提升台湾的“国际形象”，幷在立法机构拥有“泛蓝”阵营的过半数支持。马英九当局将两公约列入施政议程，幷进一步表示，鉴于台湾的特殊地位，两公约在国际法上的“批准”程序不完备，故有必要通过“施行法”，赋予公约“国内法”的地位。2009年初，台行政机构提出了两公约及其“施行法”草案，幷于当年3月在立法机构获得通过。马英九当局曾试图托所谓“邦交国”将两公约“批准书”交存联合国秘书处，但未果。“施行法”作为备选方案遂发挥了关键作用。“施行法”的目的是将人权两公约“纳入”台规定体系，使其具备“法律”效力。该法于2009年4月由马英九签署幷公布后生效，标志两公约在台正式“内法化”。
由台湾当局将人权两公约“内法化”的过程可见，是否将两公约列入议事日程与台湾地区领导人的政治需求和推动路径密切相关。尽管他们的统“独”立场不尽相同，但都想以标榜“人权”来争取美西方国家的政治支持。正因其出发点充斥着功利性，两公约在台“内法化”之路异常曲折。陈水扁当局试图利用人权议题，巩固政权“合法性”幷拓展“国际空间”，甚至将其作为“台独”理念依据。马英九当局则淡化两岸政治分歧，回避台湾当局作为非主权实体的尴尬处境，通过制定“施行法”来获得国际社会“认同”。
二、人权公约在台湾“内法化”的实践
（一）组织：人权机构的设立与调整
自2000年起，台当局陆续在“总统府”“行政院”“监察院”设立相关组织以示重视人权事务，但其正当性备受质疑，实际效果也饱受争议。
在“总统府”层面，2000年10月，陈水扁当局成立人权咨询小组，幷扩编为“人权咨询委员会”。马英九担任台湾地区领导人后，于2010年12月再次设立“人权咨询委员会”，为人权政策提供咨询、协调各机关与团体的人权事务、研究国际人权制度与规范，幷编制“国家人权报告”。尽管该机构旨在提升人权保障水平，但台湾地区领导人的职权主要集中在安全、对外关系和防务等领域，未涉及直接管理或监督人权事务。由“总统府”设立人权机构，存在逾越“宪法”授权的疑虑。⑥此外，由于该机构仅具备“咨询”功能，缺乏处理人权侵害事件的实际执行力。
在“行政院”层面，2001年7月，陈水扁当局成立“人权保障推动小组”，由台行政机构负责人担任召集人。自2010年5月起，马英九当局负责内部事务、对外关系和防务的10多个部门陆续成立人权工作小组，邀请社会人士及专家学者参与，负责本部门的人权保障议题、业务协调及督导事宜。然相关人权工作小组的有效性仍有待商榷，小组的成员多为官员，缺乏有效的外部监督，小组的资源和人力分配不足，导致政策难以有效执行；决策过程缺乏透明度，公信力有所欠缺。
2016年蔡英文担任台湾地区领导人后，以美对华战略竞争为契机大肆操作“价值观外交”，在落实两公约“施行法”方面也迈出更大步伐。蔡裁撤“总统府”“监察院”相关的人权机构，在“监察院”设立“国家人权委员会”（简称“人权会”），赋予其独立监督和保障人权的职能。设立所谓“人权会”是蔡当局落实两公约“施行法”、“对标”人权保护国际标准的重要举措，但将其设于监察机构的做法也引发了诸多争议。关键的“监察院国家人权委员会职权行使法草案”至今尚未通过，职权行使面临合法性质疑。此外，鉴于监察机构的职能逐渐被限缩，难免使“人权会”在应对涉及司法和社会公平等问题时难以充分发挥其应有的效力。
蔡英文当局还成立新的人权机构以推行所谓的“转型正义”。2017年，在“促进人权保护、司法正义和社会和解”的名义下，蔡英文当局成立“促进转型正义委员会”（简称“促转会”）。然而，2018年9月，台湾媒体曝光，“促转会”负责人在内部会议中指示要操作国民党新北市长参选人侯友宜，更以“南厂升格东厂”自比，意图操控选情，独立性备受质疑。⑦“促转会”任期届满解散后，台行政机构于2022年6月设立“人权及转型正义处”。尽管该机构声称推动人权事务与“转型正义”，但由于相关事务均依托台湾当局的有关部门来执行，因而反对者认为，该机制难免会进一步沦为政治斗争的工具。
（二）监督：自我报告与本地审查制度
根据两公约的规定，缔约方需定期向相关人权条约机构提交人权报告。台湾当局无权缔结两公约或参与两公约本身的定期审议机制。但自2002年起自行发布“国家人权报告试行报告”，幷在两公约“施行法”通过后建立了自我报告制度，至今已开展三次报告。台当局的人权报告制度主要包括撰写报告与国际审查两环节。总体而言，台湾当局人权报告的撰写流程趋于精细化，试图广泛征集学者、专家和民间团体的意见，以提升报告的透明度和代表性。同时，台当局建立了不具强制性的“本地审查”模式，由法务主管部门履行国际审查的秘书处职能，定期邀国际人权专家赴台进行“本地审查”，幷发表结论性意见与建议。
台湾当局的人权自行报告制度有助于彰显其对两公约的遵守，但也存在固有缺陷。一，撰写的报告官僚气息浓厚，未能切实关注真实的人权问题。参与官员多为临时指派，既缺乏人权领域的专业知识，也缺少长期实践经验，导致报告内容流于形式。⑧ 二，本地审查的有效性备受质疑。由于每次审查都需重新邀请国际专家，且无法与两公约机制进行正式对话，更多为道义上的监督。台湾当局在第二次报告后制定了“国际审查会议结论性意见与建议的落实及管考规划”，然由于缺乏强制性追踪程序，其后续行动依然主要依赖其意愿，难以保证落实效果。⑨三，秘书处的公正性存疑。在过去的三次报告审查中，台法务主管部门负责筹备和执行，但该部门同时也是审查对象，因而面临职能重叠、界限不清的质疑。
值得注意的是，台湾当局的人权报告及其审查意见也在一定程度上呼应了其“国际参与”的政治诉求。在2022年第三次报告审议中，国际审查委员会鼓励“人权会”与“全球国家人权机构联盟”建立联系，幷寻求“亚太国家人权机构论坛”的协助，接受类似“全球国家人权机构联盟”认证小组委员会的认证程序，以评估其是否符合《巴黎原则》。⑩这实际上为台湾当局通过国际人权合作进一步拓展“国际空间”提供了可乘之机。
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