中评社╱题：特朗普第二任期美国对朝政策前瞻 作者：张弛（上海），法学博士、上海政法学院政府管理学院教授
【摘要】随着特朗普再次入主白宫，他第二任期的对朝政策去往何方引发外界的广泛关注。与第一任期相较，尽管国际体系结构、美国的战略偏好和特朗普个人的性格特质都没有发生明显变化，但是新地缘政治因素的出现、政策手段的翻新以及三次“特金会”的经验会促使他一定程度上调整对朝政策：诚然，特朗普将寻求再次与金正恩会晤幷与之做“交易”，但朝核问题的优先次序会下降，美朝“交易”很难以一揽子“大交易”的形式实现，美国默认朝鲜拥核的概率也在增加。同时，特朗普将在对华竞争的通盘思维下开展对朝外交，不仅会使用更加多元和技术加持的手段，还可能更多地寻求俄罗斯的协助。不过，朝鲜“拥核入宪”、美国面临的内外阻挠、大国协调的缺失以及俄乌冲突的不确定性使朝核问题的前景仍不容乐观，半岛无核化与东北亚持久和平的实现依然任重道远。
在2024年底的美国总统大选中，特朗普时隔4年再次胜选。而回顾他第一任期内的外交，美朝关系可谓亮点之一。特别是特朗普与金正恩史无前例的三次会晤，引发了全世界的关注。尽管他在第一任期内幷未使美朝双方在无核化问题上达成共识，两国间的接触也因之再次停滞；但随着特朗普进入第二任期，理论上他没有了连任的压力，而且实现了对共和党的“改造”，这使得外界对他第二任期的美朝关系是否会开启新篇充满关注。本文拟在梳理美国国内围绕对朝政策的争论以及2017年以来美朝关系发展脉络的基础上，从国际体系、国家和个人三个维度来综合研判特朗普第二任期的对朝政策，幷据此对朝核问题的前景进行展望。
一、美国国内对朝政策争论与2017年以来美朝关系的发展脉络
自冷战结束以来，朝核问题便一直是纠缠美国的战略难题之一。到特朗普第一次就任总统之初，朝鲜的核武器开始对美国本土构成威胁。在此背景下，美国学界和战略界围绕对朝政策展开激辩，幷深刻地影响了此后美国的对朝政策。
(一)美国对朝政策争论
从朝核危机爆发至今的30余年间，如何应对一个试图拥核的朝鲜一直是美国学者和战略专家们孜孜不倦探索的一个重要议题，他们在如何解决朝核问题上形成强硬、温和与结构三派的不同立场。
强硬派主张无论美国对朝采取什么样的政策，朝鲜都不会放弃它的核导项目，美国只能选择对朝强硬，代表人物包括战略与国际研究中心(CSIS)的车维德和爱德华·卢特沃克、传统基金会的布鲁斯·克林格纳、布鲁金斯学会的罗伯特·卡根等。在他们看来，朝鲜根本无意放弃发展核武力，美国只能靠军事、经济和外交等方面的施压来“慑服”朝鲜。不过，强硬派学者在施压的目的以及程度上存在意见分歧：例如，克林格纳认为经济制裁会造成朝鲜的经济孤立和财政崩溃，进而使平壤政权变得“可塑”。①但也有观点认为，施压的目的在于迫使朝鲜回到谈判桌。②在施压力度上，以卢特沃克为代表的少数人主张在极端情况下，美国可对朝采取“先发制人”式的打击。③但大多数强硬派认为动武幷不可行。近年来，伴随朝鲜核武能力的进步和金正恩政权的巩固，“朝鲜崩溃论”和“战争解决论”的市场日益萎缩，强硬派提出的威慑(强制)政策带有更加明显的务实主义色彩，幷对特朗普第一任期之初的“极限施压”以及拜登任内的“战略忍耐2.0”政策都提供了智力支持。
温和派学者提倡通过接触与对话来逐步实现核问题的解决，代表人物包括哈佛大学的约瑟夫·奈、CSIS的丽萨·柯林斯、斯坦福大学的罗伯特·卡林、约翰霍普金斯大学的乔尔·威特等人。他们不仅鼓励美国与朝鲜保持外交接触，而且建议华盛顿加强与北京、莫斯科、首尔等相关方的合作。如奈就认为美国应寻求与中国的协作，幷献议朝韩改善关系，坐下来谈和平条约。④不过值得注意的是，一方面，尽管温和派学者倡导对话接触，但幷不完全否认施压的意义，更倾向于使用一种诱导和施压相结合的方法；⑤另一方面，随着六方会谈停摆日久，他们对多边合作的信心也在下降。特朗普第一任期在“极限施压”后，又转向美朝领导人的直接对话，某种程度上迎合了温和派的主张。
结构派学者认为核问题的根源在于朝鲜半岛的地缘政治结构——美韩同盟作为冷战遗产的存在，解决问题的根本之道在于推动结构的转型。换言之，他们主张在继续保持美国在半岛军事存在的基础上，默认朝鲜事实上拥核国的地位，主要代表人物包括哈佛大学的斯蒂芬·沃尔特、乔治·华盛顿大学的尼古拉斯·安德森、卡内基研究中心的缪赛亚·阿拉加帕、威尔逊中心的邓马克等。一方面，他们批驳无核化是一个不太可能实现的目标；⑥另一方面，他们认为接受一个拥核的朝鲜来换取美韩同盟的存续以及美军的前沿部署，是成本最低的选项。⑦虽然结构派的主张与美国政府一贯奉行的不承认朝鲜是拥核国的立场相违背，幷未成为政策主流，但这种观点对特朗普政府却在产生越来越大的吸引力。
(二)2017年以来美朝关系的演变
特朗普第一次出任总统后，很快否定了奥巴马政府的对朝“战略忍耐”政策，幷将其对朝政策确定为“极限施压与接触”，即通过经济制裁和外交手段让平壤停止导弹和核活动，幷不寻求“政权更迭”；若朝鲜改变其行为，美国将与之“接触”。乍看之下，“极限施压与接触”政策兼收了强硬与温和两派的意见。但在此后近一年中，该政策实际上仅聚焦于“极限施压”，即强硬派倡导的强制外交，幷将其推向极端，白宫甚至酝酿对朝实施有限打击的“流鼻血”战略。面对美国的压力攻势，朝鲜也选择通过进行第六次核试验和试射远程及洲际弹道导弹等强硬以对，美朝关系几近战争的边缘。
然而，以2018年2月的平昌冬奥会为转捩点，美朝关系发生重大转圜。先是美国副总统彭斯在出席冬奥会开幕式回国后表示愿与朝鲜对话，后又有韩国国家安保室长郑义溶在美朝之间充当信使，促成了特朗普和金正恩的直接会晤。在6月新加坡举行的首次“特金会”上，美朝领导人签署了联合声明，至此局势的发展似乎顺应了温和派的主张。不过，特朗普的谈判思路是要和朝鲜做“大交易”——即在平壤完全投降之后，以朝鲜的完全无核化换取美国对朝完全解除制裁。但特朗普2019年2月再次与金正恩在河内会晤提出“大交易”时却遭到了拒绝，此后美朝关系的氛围由暖转冷。在特朗普第一任期的剩余时间内，美国的对朝政策几乎又回到了强制外交路线，甚至被称为新一轮“战略忍耐”。
2021年初，拜登继特朗普入主白宫。在经过三个月的政策审查后，拜登政府推出了任内的对朝政策，即“采取经校准的务实方式，致力于用外交方式解决朝核问题”。⑧但究其实质，仍未跳脱出强硬派学者主张的施压和制裁的老套路，甚至被戏称为“战略忍耐2.0”。拜登政府对朝鲜采取了“冷待”的态度——既不放松制裁，也不热心接触，政策目标主要落脚于“管控”朝鲜，不致使局势失控。但这一政策非但未能在无核化进程上有任何进展，反而进一步加剧了解决朝核问题的难度。
过去两任美国政府的对朝政策在大多数时间内都遵循了强硬派的强制外交路线，着力于施压。固然特朗普曾一度试图像温和派建议的那样，与平壤展开实质性接触来推动无核化，但因其谋求一揽子“大交易”而最终铩羽而归。历史证明，强硬派的威慑政策只能换来朝鲜的“以强对强”，而温和派的接触政策也难以诱导朝鲜放弃核武器。美国不承认朝鲜为拥核国的立场和朝鲜将核武政策写入宪法的事实之间拧成了死结。在此情况下，特朗普再次回归幷破例称朝鲜为“核国家”，似乎标志着结构派的建议开始成为美国对朝政策的可能选项之一。不过，受国际体系、国家和个人层面的多重因素影响，特朗普第二任内的对朝政策究竟走向何方仍有待观察。
二、体系、国家和个人三重维度下的特朗普第二任期对朝政策研判
围绕朝核问题的研究，特别是涉及美朝无核化谈判的研究，大部分都围绕着国际体系和国家层面展开，个人层面的分析相对不足。⑨而特朗普本人幷非传统政治人物出身，个性鲜明，行事比较特立独行，此次胜选又是他携“特朗普主义”的强势回归，不论对共和党还是对联邦政府的影响力和掌控度都更胜上一任期。因此，研判他第二任期内对朝政策的走向，需要将体系、国家和个人三层次结合起来，对比他初次就任总统时的情况，综合做出分析。
(一)国际体系层面：体系结构的“不变”与地缘政治的“变化”
从体系结构来看，影响美国对朝政策的主要结构性因素包括全球和地区权力对比。21世纪第二个10年以来，全球权力对比正在发生深刻的变化，一个明显态势便是中国不仅持续扩大与美国以外的其他国家的权力优势，同时也在缩小与美国的实力差距。东北亚也与之类似，中美成为实力最强的两个国家，幷显着强于其他域内国家。同时，无论是特朗普第一任期视中国为“战略竞争对手”，还是拜登称中国是“最严峻的竞争者”，竞争已成为中美关系的主要面相。可以说，从特朗普第一任期至今，美朝关系的演进基本上都处于中美大国竞争的结构性背景之下，这意味着白宫在制定对朝政策时，很难跳脱对华竞争的战略思维。不论是特朗普三次高调会晤金正恩，还是拜登加强美日韩合作，背后都不乏与中国竞争的考量。此次特朗普虽然再任总统，但在中美大国竞争结构因素不变的情况下，对华竞争仍会成为美国对朝政策中的一条“暗线”，幷在未来美朝互动的过程中得以体现。
然而，与他的第一任期，甚至和拜登刚就任时有很大不同的是，无论在全球还是地区层面，一些新地缘政治因素的出现将导致特朗普重新思考对朝政策。在全球层面，2022年爆发的俄乌冲突和2023年再起的新一轮巴以冲突成为特朗普必须率先解决的问题，这使他很难将朝核问题纳入外交优先议程。不同于2016年总统选举中多次提及朝核，特朗普在2024年选举中的重要外交承诺是尽快结束俄乌冲突，无论是在胜选后很快委任了俄乌冲突问题特使，还是就任后不久便与普京通话幷促成美俄外长在利雅得会晤等举动都反映出他将解决俄乌冲突视为优先事项。对巴以冲突，特朗普在就任后亦力图按照他的设想尽快解决问题。同时，特朗普殷切希望获得诺贝尔和平奖，而结束俄乌冲突和中东乱局，要比解决朝核问题更容易达成该目的。⑩所以，特朗普对朝政策的优先位次势必较过去会有明显下降。
在地区层面，东北亚地缘政治的核心新变量是朝俄结成“准同盟”关系。一方面，俄罗斯扩大了在东北亚的影响力，提升了在朝核问题上的话语权。而朝鲜获得了俄罗斯的有力支持，缓解了国际制裁的压力。在俄朝关系日益紧密的情况下，卡内基国际和平基金会高级研究员史蒂芬·沃特海姆透露特朗普曾表示，可以在俄乌冲突结束后与普京成为伙伴，从而控制朝鲜。⑪鉴于特朗普与普京的“特殊”私人关系，莫斯科可能会在未来华盛顿与平壤互动的过程中扮演关键角色。另一方面，与朝俄关系的亲密相比，中朝关系却呈现趋冷的态势。故此，相较于第一任期之初大力敦促中国在朝核问题上发挥作用，此番特朗普履任后幷未对中国释出明显期待，这意味着朝核问题未必能够成为他新任期内中美可能合作的议题。
(二)国家层面：战略偏好的“不变”和政策手段的“变化”
从国家层面来讲，自2008年以来，美国的对外战略偏好在两股重要力量的作用下经历了重塑：一方面，美国相对实力的下降使其对海外武力干预和推广民主逐渐失去兴趣，开始重拾保护主义和产业政策；另一方面，国内民意也更注重与自身利益直接相关的外交政策目标。⑫在此背景下，主张“美国优先”、实施战略收缩成为华盛顿战略偏好。事实上，自开启对华竞争以来，美国一直希望集中力量“竞赢”中国。对于朝核问题，不管是特朗普还是拜登，无论是采取接触还是威慑，美国本质上都在试图“管控”朝鲜，避免朝核问题进一步分散美国有限的资源和精力。此次特朗普重新回归，面对的国内外复杂问题比上一任时有增无减，这就决定了他要实现“美国优先”就不得不进一步战略收缩。前美国国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩坦言特朗普决心避免新的战争和无休止的反叛乱行动，⑬所以，“缓”字当头或成为他第二任期初期对朝政策的核心要义。
不过，华盛顿毕竟与平壤围绕核问题打了超过30年的交道，特朗普本人也有跟金正恩直接对话的经历，纵使“美国优先”、战略收缩的基本方针不变，但对朝政策手段会发生一定程度的调整。一方面，历史证明美国对朝的政策工具箱非常贫乏，不但低估了朝鲜的生存意志和开发核武的技术能力，也误解了朝鲜对现代化的愿景，⑭势必难有显着成效。此次特朗普上台伊始便率先向朝鲜示好，称他与金正恩相处得很好，金正恩幷不是宗教狂热分子而是一个聪明人，⑮但他既未放松对朝制裁，也没有急于与朝鲜展开接触，甚至还延续了美韩“自由护盾”联合军演，可见其手段或较过去更加灵活和难以捉摸。
另一方面，在特朗普第一任期的后半段，美国战略界就已经兴起讨论对朝“B计划”——寄望于新的侦测技术、无人机、人工智能(AI)及超高速武器成军，美国三五年内就能建立可使核武器“过时”，幷可一次性彻底毁灭朝反击能力的新装备，届时再武力解决朝核问题。⑯可见，依托技术优势来“弯道超车”解决朝核问题已被美国列入备选的政策手段。特朗普再任后，高度重视强化美国技术与AI领导地位。在此背景下，美国对朝政策工具箱可能会在特朗普新任期内实现AI化转型。
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