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| 美国政府主要透过“美国在台协会”增强在台湾地区的影响力 |
中评社╱题：“美国在台协会”与美国对台“公共外交” 作者：沈惠平（厦门），厦门大学台湾研究院副教授／博士；俞婧婷（厦门），厦门大学台湾研究院硕士研究生
【摘要】中美建交后，“美国在台协会”一直是负责美国对台“公共外交”的执行机构，其实施对台“公共外交”的主要机制与路径如下：一是拓展“富布赖特计划”等交流计划，二是透过深化美台文化教育交流活动输出美国文化，三是针对台湾青年学生实施“美国教室”等项目，四是联合台湾当地力量建立“美国资料中心”网络，五是在网络空间中积极赢取台湾网民的关注。美国政府透过“美国在台协会”实施对台“公共外交”主要出于以下三个方面的考虑：一是向台湾民众灌输美式价值观，二是把台湾当作对付中国大陆的“棋子”，三是服务于美国的战略利益。简言之，中美建交后，“美国在台协会”开始承担美国对台“公共外交”的职能，向台湾社会和基层民众宣传美国文化和灌输美式价值观，进行意识形态渗透。这已经致使台湾当局及社会产生“美国情结”，幷对两岸关系产生负面影响。
美国一直在台海关系中扮演重要的角色。中美建交以前，美国政府曾与台湾当局保持着“外交关系”，给予台湾当局大量援助。中美建交以后，美国政府与台湾当局“断交”，结束了双方“官方交流”的历史，但美台关系却幷没有因此而中断。1979年中美建交不久，美国国会众参两院就分别通过了“与台湾关系法”（Taiwan Relations Act，TRA）幷由卡特总统签署生效。随后，美国国务院设立民间非营利性组织“美国在台协会”（American Institute in Taiwan，AIT），负责美台之间的“非官方关系”。冷战结束以后，世界局势出现缓和，公共外交在美国外交战略中的地位越来越重要。台湾因被当作“具有接受美国公共外交的良好环境”〔1〕，美国政府主要透过“美国在台协会”不断深化对台“公共外交”，以此增强美国在台湾地区的影响力。
一、“美国在台协会”在美对台“公共外交”中的角色
中美建交后，“美国在台协会”开始承担美国对台“公共外交”的职能，向台湾社会和基层民众宣传美国文化和灌输美式价值观，进行意识形态渗透。这意味着，“美国在台协会”既要通过自身工作维持双方人民之间的文化、商务和其他关系〔2〕，也要积极配合美国对台政策的实施。换言之，中美建交后，“美国在台协会”一直是负责美国对台“公共外交”的执行机构。“美国在台协会”尽管作为非营利性民间机构，只应负责维持“美国人民与台湾人民之间的商务、文化及其他关系”，但事实上，“美国在台协会”的作用大大超出了“人民之间的交往”，其地位也非一般的非营利性民间机构可比。“美国在台协会”的“官方背景”不仅体现在由美国国务院提供所需经费、接受美国国会监督，而且“美国在台协会”的官员也大多是前美国外交官。〔3〕根据“与台湾关系法”，美国总统或美国各政府机关进行的与台湾有关的任何计划、活动或其他关系，依据美国总统指示的方式及范围，由“美国在台协会”负责完成落实。简言之，“美国在台协会”实际上处于负责美台关系的“外事部门”的地位〔4〕，其工作由美国国务院东亚太平洋事务局领导和监督。
“美国在台协会”的总部位于华盛顿，在台北和高雄分别设有办事处。华盛顿总部有三个方面的任务：代表美国人民的利益，与台湾人民保持商务、文化和其他关系；指导“美国在台协会”在台北和高雄办事处的工作；负责与“驻美国台北经济文化代表处”和“北美事务协调会”联络。从分工的角度而言，“美国在台协会”华盛顿总部主要负责处理美台关系在美国境内的事务；台北办事处是“美国在台协会”在台湾的核心机构，办事处处长由“美国在台协会”主席直接任命、负责“美国在台协会”在台湾的事务，“实际上代表美国政府的立场”〔5〕。台北办事处机构较为庞大，工作人员约为四百五十名。台北办事处下又分为文化新闻组、经济组、商务组、农业组、领事组、一般事务组（政治组）、行政管理组以及农业贸易办事处和动植物检疫办事处，分别负责相关的事务。“美国中心”展馆也设置在“美国在台协会”台北办事处内，它为台湾社会和民众提供美国政治、经济、社会、教育与文化等方面的书籍与资料。与台北办事处不同，“美国在台协会”高雄办事处规模较小，但深耕台湾南部，重点加强美国与台湾南部民众之间的关系，“维系代表美国政府在南台湾的利益”〔6〕。高雄办事处涵盖的范围，包括嘉义市、台南市、高雄市、屏东县、台东县以及澎湖县，所占面积为台湾的三分之一。在此范围内的美国机构包括美国商会、高雄美国学校（幼儿园到十二年级）及高雄马礼逊学校。与台北办事处类似，“美国在台协会”高雄办事处也积极推展美国的商务利益，关注经济与政治活动的发展幷做相关的报告，以及为居住在台湾南部的美国侨民提供服务。
作为美国对台“公共外交”的推行者，“美国在台协会”在美国实施对台“公共外交”中扮演着“宣传者”“传递者”“捍卫者”三种角色。一是“宣传者”的角色。作为处理“美台人民之间交往”的机构，“美国在台协会”原本就承担着宣传美国价值观和文化，在台湾社会和民众之间塑造美国形象，增强台湾社会和民众对“美国价值”的认可。“美国在台协会”自成立以后，一直被美国当作在台湾实施“公共外交”的重要机构。“美国在台协会”台北办事处文化新闻组负责与台湾媒体打交道，也组织各类文化交流活动，甚至在台湾各地设立图书馆、成立“美国资料中心”〔7〕，其目的无非是通过这些活动加深台湾社会和民众对美国价值观和文化的认可。二是“传递者”的角色。“美国在台协会”处于美台关系的“一线”，特别是美国与台湾不存在“官方”关系，美国政府在涉及安全事务等敏感议题时，需要“美国在台协会”的协助。在敏感性较高的安全等领域，“美国在台协会”尤其是台北办事处和高雄办事处在美台之间的枢纽地位更加凸显。但是，“美国在台协会”幷没有决策权，只能充当“传递者”的角色。这种传递是双向的，一方面，“美国在台协会”将美国政府的意图或者信息传递给台湾当局及各类精英；另一方面，“美国在台协会”通过各种渠道搜集台湾的信息，形成报告，“传递”给美国政府，为决策提供参考。三是“捍卫者”的角色。“美国在台协会”的重要职责是通过商务活动，维护美国的经济利益。与安全领域等议题不同，经贸商务领域的议题敏感性较低，与人民的现实利益联系比较紧密。“美国在台协会”在处理经贸领域的事务时，主动权更大，透明度更高。从机构设置而言，“美国在台协会”处理经贸事务的部门较多，如商务组、农业组等，机构设置齐全，积极配合在当地举办的各种商务活动，为美国企业和各国进口商提供服务，促进美国产品的销售。不管具体工作内容如何，这些机构的根本目标是推销美国产品，增强美国企业的竞争力，为美国投资创造良好环境，捍卫美国的经贸利益。因此，在经贸商务领域，“美国在台协会”扮演着“捍卫者”的角色。〔8〕
总之，由“美国在台协会”的创建和职能可见，表面上看，它是为了美国在中美建交后发展同台湾地区经济、文化等非官方关系的需要，而实质上完全名不符实，该机构与美国政府和国会有着千丝万缕的联系，“与台湾关系法”对其地位的界定带有鲜明的政治色彩。“美国在台协会”是美台“断交”后的政治衍生物，是前美国“驻台大使馆”的替代物，“用以维系美国在台利益”〔9〕。
二、“美国在台协会”实施对台“公共外交”的机制与路径
概括起来，“美国在台协会”实施对台“公共外交”的主要机制与路径如下：
第一，拓展“富布赖特计划”“留学美国教育交流”“国际访问者计划”等三种交流计划。中美建交前美国实施对台“公共外交”以教育文化学术交流计划为载体，如“富布赖特计划”“留学美国教育交流”以及“国际访问者计划”等。中美建交以后，“美国在台协会”成为美国实施对台“公共外交”的主要负责部门，继续推动上述三种交流计划。早在1947年，“美国在华教育基金会”就依据中美教育交换协定在南京启动“富布赖特计划”。国民党政权退台以后，“富布赖特计划”曾暂时中止。1957年，“富布赖特计划”在台湾地区重启，依旧由“美国在华教育基金会”负责。中美建交后，“美国在华教育基金会”改名为“学术交流基金会”，“美国在台协会”继续推动“富布赖特计划”，为美国和台湾的学者、研究人员、学生以及专业人员的交流提供服务，这些交流包括互访、交换研究、进修、讲学等一系列活动。在“美国在台协会”的推动下，台湾的“富布赖特计划”被认为是地区与世界文化交流的典范。此外，“美国在台协会”还积极推动“国际访问者计划”，每年从台湾的各类精英中推选出12人赴美交流。这些精英都具备成为行业领袖的潜质，“美国在台协会”通过“国际访问者计划”，与台湾未来的领导者们塑造友好关系，从而为美国在台湾地区长期保持高度影响力打下基础。除了“富布赖特计划”和“国际访问者计划”，“美国在台协会”还积极鼓励台湾学生赴美留学，无形中加强了美台之间的“亲密关系”，也在台湾培养一批亲美的青年。进入21世纪以后，“美国在台协会”对三种交流计划予以拓展，更加重视面向台湾社会基层的交流活动，积极推动交流活动下沉，拓宽美国在台湾社会的影响力。如“美国在台协会”通过“富布赖特英语协同教学计划”将“富布赖特计划”扎向基层，以英语教学为中介，向台湾基层宣传美国文化和价值观。〔10〕
第二，透过深化美台文化教育交流活动输出美国文化。台湾地区是美国文化输出的重要对象，“美国在台协会”在其中发挥了重要作用。在其牵头下，二十多所美国大学和协会与台湾的相关机构签署了文化交流协议。“美国在台协会”台北办事处的文化与资讯部也在台湾举办各种各样的活动和节目。“美国在台协会”还通过多种项目如国际教育研究所项目（Institute of International Education）、国际子午线之家访问项目（Visitor Program Service of Meridian House International）、外国奖学金项目（Board of Foreign Scholarships）及国际交流局项目（International Communication Agency）等，推进美台文化交流，主要内容包括：一是通过运作美国图书、期刊和图书项目进行教育和文化交流；二是定期举办艺术表演、讲座、放映电影以及关于美国生活和社会的展览；三是发行有关美国的出版物；四是与学术交流基金会密切合作，通过教育和文化交流增进美台文化交流。〔11〕换言之，“美国在台协会”在推动美台教育文化交流过程中发挥着旗舰作用。“该协会在台湾民众中极力打造美国的‘良好国家形象’，意在赢得台湾人民的好感，争夺台湾民心，培植有利于美国政策的公众舆论环境，服务于美国长期影响台湾民众社会心理的战略企图。”〔12〕
第三，针对台湾青年学生实施“美国教室”等项目，以提高其对美国文化与社会的兴趣。近些年来，“美国在台协会”针对台湾大学生开展了一个新项目即“美国教室”项目(American Classroom)，它每月均在台湾的高校内举行活动，发起者包括“美国在台协会”的官员和台湾各大学的教授，他们研究美国问题、支持大学的演讲者、举办数字电视会议和美国电影展映，在给大学生欣赏美国主题电影之前还会提供一个口头的或PPT的介绍。如2010年高雄“美国教室”计划举办的《美国音乐简介》讲座，2010年8月“美国教室”邀请台湾中央大学焦桐副教授所作的“美国牛牵到台湾”的讲座都吸引不少台湾师生前往聆听。通过“美国教室”项目，“美国在台协会”已经进入了台湾的17个县市的教育机构，“美国教室”为当地高校提供美国的书籍、资料、美国文化的数字展示以及与美国官员的现场问答交流。而美方也向台湾当地高校的老师提供关于美国历史、政治和文化方面的教育资料。这实际上代表“美国在台协会”对台湾青年大学生群体的直接公关趋势。此外，现代社会人们因对体育的喜爱而缔结关系显示了体育运动超越民族国家和文化疆界的能力。美国政府认识到这种影响力，幷藉助体育外交来发展新关系，利用面对面、人与人的交流来增进跨文化的沟通。为此，美国国务院教育与文化事务局专门设立了“体育联合办公室”实施了“体育特使”(Sport Envoy) 项目，利用美国体坛名人魅力和体育运动之间的交流来提升美国的影响力。在“美国在台协会”的协调下，2009年台湾10名青年参加了“体育联合办公室”资助项目，前往美国进行访问；2010年2月，美国职业棒球大联盟全明星巴里·拉金(Barry Larkin) 和前蒙特利尔博览会队投手乔·洛根(Joe Logan) 作为美国的“体育特使”访问台北、高雄等地的孤儿院和特殊学校，参与台北中学生棒球赛事，幷与上述10名台湾青年进行互动交谈，由此扩大了美国文化对台湾青年学生的吸引力和影响力。〔13〕
第四，联合台湾当地力量建立“美国资料中心”网络，拓展与台湾民众接触的渠道。“美国资料中心”的创设是21世纪以来美国政府在全世界范围内为“赢得国外民众心灵”、重塑美国形象而采取的公共外交新战略，其政策目标包括提供关于美国历史、政府、社会和价值的准确信息；通过各种项目维持与对象地区受众的开放对话从而架起双方理解的桥梁；提供给所在地公众接触英语资源、计算机和因特网的便利；使美国在所在国的援助和交流计划有效性最大化等。目前台湾的“美国资料中心”包括几种类型，规模较大的称为“美国资料中心”，规模较小的称为“美国资料专区”(American Shelf) ，还有专门针对台湾边远地区的“行动美国资料中心”以及针对数字信息时代的“美国创新中心”。〔14〕从2005年在台中市设立首家“美国资料中心”起至今，“美国资料中心”在台湾地区共有7个分中心，形成了以台北为中心，从高雄、桃园到台中，覆盖整个台湾北中南重要城市及附近地区的辐射网络。“美国资料中心”由“美国在台协会”与台湾当地的组织或相关机构联合设立，一般设在台湾重要城市的公共图书馆内，如台中、台北、高雄的市立图书馆，这些地方人流量大，文化气息较为浓厚，有利于提高公众参与“美国资料中心”的活动。
第五，透过新媒体“虚拟”技术，在网络空间中积极赢取台湾网民的关注。随着台湾的互联网发展迅速，网络的普及率和网民数量持续增长。针对这种发展趋势，“美国在台协会”一是将其官方网页设计得富有吸引力、亲和力，使用中英文两个版本，每日维护，定期更新关于美国文化的视频剪辑、相册和其他关于美台关系的相关报道。此外这个网页还与社交新媒体如“脸书”相接，有专门设计“美国在台协会”的“脸书”网页面，供网民们相互交流。二是建立了网络版的虚拟“美国资料中心”，幷且与互联网上的社交网络建有专门联结。这些经过特别设计的虚拟“美国资料中心”，不仅是一个可以获得丰富美国资源的入口网站，也是一个可以透过线上展览及网络聊天遨游美国艺术与音乐的中心，同时还是一个可以与美国各行各业专家通过聊天室的活动交换心得与意见的场所。三是在互联网上充分利用创新平台，努力以一种能够吸引目标受众的方式打包信息，向更多网民展示美国与台湾的关系，如设立“美国在台协会虚拟世界”(Virtual AIT World)，通过向网络访客提供视频浏览“美国在台协会”主办的各种“公共外交”展览如“美国人在台湾的足迹”“孙中山在美国”等，就像一个视频互动游戏，平台能使用户足不出户便“走进”展览，轻点鼠标即可以放大或缩小展示的文字和照片，倾听音频剪辑，观看视频片段，如同身临其境一般。四是设立了全球第一个移动式、数字化的“行动美国资料中心”。该中心不仅有青少年图书，还有iPad、触控式电脑、电视、电子书以及可视会议设备，可以让偏远地区学生以互动方式学习英文，这是向台湾边远地区延伸“美国资料中心”服务的创新平台。五是设置全亚洲第一个“美国创新中心”，旨在推广数字化时代学习资源与创新信息，尤其关注的是分享美国的创意与多元文化。其工作中心围绕“创新、创业、数字、文化与设计”，提供给社会大众、个体工作者以及青年学生最新的相关信息与课程，启发创新思考能力，成为数字经济新时代的参与者，建立美国创新中心的新亚洲典范。〔15〕
总之，中美建交后，美国政府透过“美国在台协会”积极开展对台“公共外交”，“拓展”了美台交流的层次和途径。美台之间在双边商业、旅游、留学、人员往来和文化交流等方面的发展较为迅速。仅仅2009年，“美国在台协会”便发出签证为50万台湾人赴美提供便利，同时又有近40万美国人赴台。在此情况之下，“美国在台协会”对台“公共外交”深入到台湾民间社会的诸多领域，包括大众传媒、体育运动、各级学校教育等等。仅在2011财政年，“美国在台协会”利用其各类拓展项目向台湾的图书馆和教育机构进行对台沟通活动，触及了台湾19个县市8806位当地的受众，在36所大中小学校和数个非政府组织中实施了99个项目。2012 年11月，美国批准台湾加入“免签证访美计划”（Visa Waiver Program），“美国在台协会”迎来了双边人员交流往来和直接接触方面的一个新的提升，美国认为这是一个“里程碑”式的举措。一句话，“美国在台协会”是中美建交后塑造台湾社会“亲美”民意、影响台当局对美政策的主要推手，其开展对台“公共外交”的目的是增进美台双方民间往来、促进美国文化的传播，以扩大美国对台湾民众和社会的影响力。
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