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| 中国大陆坚持一个中国原则，努力构建两岸南海“第二轨”协商机制。 |
中评社╱题：蔡英文当局南海政策风险研判及应对 作者：陈本铿（福州），福建省委党校闽台研究院研究人员、博士
2016年蔡英文上台后，拒不承认“九二共识”，两岸关系出现“冷和平”，并已呈现相互对抗的趋势。在南海问题上，民进党当局一味凸显台湾主体性，南海政策具有消极继承性、操弄政策性、一昧反陆性和危害严重性等特点。未来蔡英文当局的南海政策将加大倚美力度，增加两岸中国人在南海共同维权难度；面临复杂化与多边化趋势；重点将移至太平岛开发建设；与国民党南海政策一定程度上将呈现趋同化；南海政策与“新南向政策”角色将易位。对此，中国大陆坚持一个中国原则，努力构建两岸南海“第二轨”协商机制，同时要克服抵消蔡英文极力推行“新南向政策”带来的负面效应，并加强中华民族共同身份认同，建构休戚与共的两岸南海命运共同体。
随着岛内政治情势继续发生对民进党不利的变化，以及美国继续打“台湾牌”，蔡英文当局有可能寻求在南海问题立场的倒退，换取美国和东盟对其“台独”主张和行动的实际支持。未来观察蔡英文当局对于两岸关系发展持有的态度立场，其南海政策也是一个重要切入点。
一、蔡英文当局南海政策主张的概述梳理
真正理解并弄清蔡英文当局南海政策，有必要从陈水扁执政时期，民进党推行的南海政策进行追根溯源，开展深入剖析，而对蔡英文南海政策概述主要分为2008—2016年民进党南海政策〔1〕以及2016年以来蔡英文执政后所推行的南海政策主张。
第一、陈水扁时期南海政策扼要梳理。2000年12月，刚就任台湾地区领导人不到7个月的陈水扁，就视察南海中的东沙岛，试图通过在东沙岛与南海其他声索国之间建立“南海资源共同开发、和平成果共同维护”的和平共享联系机制，但目的是要实现台湾“海洋立国”春秋大梦。2003年1月，台湾地区副领导人吕秀莲视察东沙群岛时，发表了“海洋立国·海洋战略”宣言，提出“台湾必须以海权思想为核心，海洋战略为指导，规划我们的海洋政策，落实‘海洋立国’的目标”。〔2〕突出台湾是一个“海洋国家”，“海洋立国”是台湾发展的新蓝图，海洋战略发展目标应该是以台湾为中心。2004年民进党当局出台《国家海洋政策纲领》，2006年和2007年先后发表《海洋政策白皮书》和《海洋教育政策白皮书》。2007年1月，陈水扁宣布在东沙群岛，成立台湾第一座“国家级”海洋公园——“东沙环礁国家公园”。2008年2月，陈水扁在时任“国防部长”李天羽的陪同下，首次登上南沙群岛中的太平岛，进行所谓“主权”宣示，并趁势提出“南沙倡议”，声称要实现“参与南海协商对话、防止他国争夺南海海洋资源以及保护海洋环境免遭破坏”等三大目标，并呼吁其他南海声索国要以“环境保护取代主权争议，以生态存续替代资源掠夺”。陈水扁时期台湾的南海政策主张，大打环境生态牌，试图以“环境外交”让台湾与世界接轨，其实质目的还是为了凸显“海洋立国”，鼓吹“主权”意识，立足“有限主权”。
第二、2008—2016年民进党“在野”时期南海政策。早在2011年7月，民进党中央提出台湾要在国际法及多边架构下，在南海问题上实现“主权、和平、合作、发展”目标。同年8月，蔡英文首次宣布参选台湾地区领导人后，发布“十年政纲”中，提出“南海周边海域纷争与冲突，应本‘搁置争议、共同开发’之精神，在国际法下，共同就海洋资源开发、海洋污染防治、海上安全等海洋合作事宜，建立多边协商机制，解决纷争”〔3〕。2014年5月，曾任民进党中国事务部研究员包淳亮，在新加坡《联合早报》撰文，称认为太平岛与台湾百姓并无多少利害关系，每年还要支付数亿元维持费用在这个“鸡肋”，应该把太平岛这个“不良资产”卖给中国大陆〔4〕。台前“国防副部长”柯承亨建议民进党要放弃以现有“U型线”〔5〕的南海政策主张，蔡英文并未否认，还伺机大谈加强美日战略伙伴关系。蔡英文决定第二次参选台湾地区领导人后，岛内民众纷纷质疑其是否真正会放弃南海“主权”，对此蔡英文诡辩“绝不放弃对太平岛‘主权’，主张用和平手段处理南海‘主权’问题，坚持公海上的航行自由权”。〔6〕12月，民进党新境界文教基金会发表《“国防”政策蓝皮书》，提出要将太平岛变为国际“人道救援”和“灾害防救”的重要基地和国际合作计画专案。2015年5月，民进党前主席谢长廷声称，美国提出南海各方“不再争夺岛礁与设立前哨战，不改变南海地形地貌，不采取针对他国单边行动”的“三不建议”，符合南海现状，呼吁蔡英文将其纳入竞选纲要。此外，针对媒体相关人士询及“绿营对美释弃南海‘主权’论”一事，该党发言人郑运鹏表示，“如果各国对南海主权有争议的，都应建立在国际法前提下，依据联合国海洋法公约规定作为基础，在国际机制下获得和平的解决与理性的讨论”。〔7〕
第三、2016年蔡英文执政后南海政策主张。2016年5月20日就职演说上，蔡英文对南海政策含糊其辞、三缄其口、避重就轻，表示有责任捍卫“中华民国主权领土”，提出要“搁置争议、共同开发”。7月12日，在美国主导下,由菲律宾和日本炮制的国际仲裁法庭将太平岛由“岛”性质判为“礁”。台湾地区领导人办公室表示“不接受台湾作为中国一部分” 、“反对太平岛由岛变礁”、“对台没有任何法律约束力”、“台湾无法接受”的立场。7月13日，蔡英文登上康定级迪化舰，表示台湾“将不排除一切捍卫南海‘主权’行动”，后经媒体报导，台当局已着手准备让蔡英文登上太平岛伸张“主权”，但台湾地区领导人办公室负责人黄重彦在随后记者会上却反驳，表示“这是一项没有经过查证的错误讯息”。不出意外的是，当仲裁案过后，蔡当局对南海问题又呈现消极态度。7月19日，当台“立法院外交及国防委员会”组团前往太平岛，进行“主权”宣示，并邀请时任台防务部门负责人冯世宽一起同行，却遭到后者婉拒。而当民间团体前往太平岛进行护渔行动，展示护权决心，民进党当局却横加阻扰，扬言严惩渔民，甚至台行政机构发言人竟威胁，“渔民到太平岛，将使得‘国家主权’荡然无存”。7月23日，蔡英文接受《华盛顿邮报》专访时提出，鉴于台湾并未受邀参与仲裁，仲裁庭将台湾矮化为中国台湾当局，太平岛岛屿地位被人为降低等三个缘由，拒不接受仲裁庭判决。同时，她提出解决南海问题要“坚持和平处理，遵守国际法以及维护南海航行和飞越自由”等三个原则，但没有提及台湾在南海问题上与大陆之间联系，祇是笼统地将南海“主权”设定在目前台湾仅能控制的太平岛及周边海域，忽视中华民族南海历史性权利。2017年8月，蔡英文在参加“亚太安全对话”论坛时，表示“台湾并没有把太平岛，拿来当作扩张与侵略的筹码，而是持续从事研究及人道救援等作为。海巡署在南海举行人道救援演习，目的在于强化台湾的紧急医疗后送机制以及海事研究的能力。虽然台湾被南海区域对话排除在外，但绝对不会停止捍卫区域航行和飞航的自由”。〔8〕2018年4月，台湾当局成立“海洋委员会”，提出健全海洋法制，做好生态保育工作；配合政策，推动海洋产业以及强化海洋研究能量，培育海洋人才等三个努力目标。 2019年6月，在参加“海事安全对话”会见专家学者时，蔡英文表达“台湾愿意持续跟相关国家对话合作，一起促进南海和平、保护南海资源”的意愿。〔9〕
二、蔡英文南海政策的特点剖析
蔡英文的南海政策继承民进党一贯的消极性，操弄南海议题，实现骗取选票目的，对两岸南海合作一味采取排斥及反对。蔡当局推行的南海政策所产生的后果可谓相当严重。因此，可以将蔡英文南海政策特点归纳为具有消极继承性、操弄政策性、一味反陆性和危害严重性等特点。
第一、消极继承，淡化南海权益。无论是首次还是第二次参选台湾地区领导人的前后，蔡英文始终都没有谈及中华民族在南海历史性水域或历史性权利，对“十一段线”完全持消极态度，祇强调维护太平岛及其周围岛屿的权益，对中华民族南海“祖产”竟只字不提，更甭说两岸可在南海实现合作的可能性。2014年9月，台湾“国安会”前副秘书长张旭成在接受《美国之音》采访时候，提出“民进党若执政，将考虑放弃南海主权”，“国民党在二战战后提出的‘九段线’与台湾没有关系，台湾的立场与中国强调历史、强调中国的主权是不一样的”。〔10〕蔡英文并未就此进行否认。2015年6月，民进党发言人阮昭雄表示“蔡英文主席在南海问题上表态已经不止一次重申，该主张的‘主权’，我们都会主张，至于（南海）争议部分，我们将会遵照国际法相关规定处理”。〔11〕2018年5月，蔡英文在会见海事安全对话外国专家学者时，第一次明瞭表示“在南海海域，我们主张‘搁置争议、共同开发’”〔12〕，直接放弃马英九时期的“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”基本原则。同年6月，根据台湾《壹周刊》报导“民进党当局目前正研议是否将太平岛租借给美军的可能性”，蔡英文后来虽立马出面否认，但无风不起浪，这实际表明民进党当局对此政策已行之有年。蔡英文虽言称不会放弃太平岛，但对于整个南海“主权”与海洋权益，是否真正要放弃，采取模糊不定的态度，不禁让人怀疑其南海政策具有某种程度的消极性。
第二、操弄政策，愚弄台湾选民。早在2000—2008年期间，陈水扁、吕秀莲故作姿态，拉高声势，前往南海顿岛进行“主权”宣示，寻求增加媒体曝光率，达到实现骗取选票目的。台湾是个选举密度非常高的社会，而政党将取得选票奉为赢得政权的圭臬。“利用义正辞严的语言和华丽的辞藻，民进党尽量包装南海政策，包装不能说的秘密，防止岛内民众民意反弹”。〔13〕蔡英文对于南海问题的各种表态，例如声称不会放弃太平岛，按照国际法相关规定处理南海争端，对部分“浅蓝”和中间选民有一定吸引力。但为了满足大多数“泛绿”选民，要模糊“中华民国”对南海“主权”要求，表明海峡两岸不会在南海产生任何形式的交集。蔡英文当局在南海问题上极力拉拢“泛绿”选民，积极争取部分“浅蓝”选民和中间选民，力求做到“蓝绿”选票通吃，实现了既不开罪选民，又可以实现骗取选票目的。
第三、一味反对中国大陆。为凸显台湾主体性，实现“台独”目的，即便在南海问题上祇涉及经贸文化、能源合作、人道救援等低阶政治议题，蔡英文当局都断然拒绝，完全排斥两岸合作。南海仲裁案后，据台湾新党所作民调显示，有39.8%的台湾民众可考虑与大陆联手维护主权，仅7.5%的人认为“应该听美国的”。此外，高达75%的民众认为渔民遭到威胁，而政府又没有能力时，可接受大陆援手。 〔14〕岛内部分学者建议，两岸可适时在南海问题上展开合作，藉此时机改善两岸关系，民进党籍民意代表萧美琴却利用职权之便，以将会造成“国安威胁”为由，加以批伐。两岸合作“不但无法有效解决南海争端，更会使国际社会产生混淆，错认台湾在南海议题上承认中国的“宗主权”，成为破坏南海区域和平稳定的麻烦制造者”。〔15〕2017年12月，台湾地区副领导人陈建仁出席“第七届台美日三边安全对话研讨会”，完全忽视南海仲裁案对两岸共同危害的影响，却大肆批判中国大陆“继续在南海‘挑衅’，无视南海仲裁法庭对它与菲律宾争端之间的裁决”。2018年9月，在参加“亚太智库领袖峰会”开幕式时，蔡英文竟大言不惭，“亚太各国仍须努力因应与日俱增的中国军事威胁，特别是在南海等区域，在区域安全及战略问题上的合作，台湾将创造更多合作可能性”。〔16〕2019年6月，在参加“海事安全对话”会见国外专家学者时，污蔑中国大陆“不断在台海、东海及南海扩张海权，不仅影响两岸现状，也威胁区域的和平稳定”。〔17〕与此同时，民进党当局认为，中国大陆提倡双边机制解决南海问题，会被陷入大陆采取“切香肠”式的“构陷”，很容易对其他南海声索国进行“各个击破”，主张引入美国因素，配合美方南海“航行自由计画”，保持对大陆高压态势，牵制甚至制衡。
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