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一个“震不灭”的国家：日本防震手册大起底

http://www.CRNTT.com   2013-04-23 11:15:42

能够预测地震等大规模灾害，一直是日本的梦想。1978年制定的《大规模地震对策特别措施法》就规定，如果观测系统测得大地震即将发生，首相“将在预测地震日期前两到三天发表《警戒宣言》，以便政府随即启动全面避难救援措施”。从1960年代起，日本还先后实施了8个“地震预报五年计划”。40年心血耗尽，地震预报最终被证明是毫无希望的。近十年来，日本不再奢求提前数天甚至更早预报地震，而是被迫转向耗资数千万美元的“地震早期预警系统”(EEW)，争取侦测到地震的最初迹象，并赶在地震爆发前向震中附近的城市发出警报，帮助人们获得数秒钟的逃生时间。 　　虽然仅能争取短短数秒时间，这一2007年4月上线的系统可以让高速行驶的列车提前减速，或是让正在运行的电梯迅速停靠接近的楼层并开门。 　　目前日本拥有超过1000个配备高灵敏度地震仪的观测点，高密度覆盖整个日本，实现实时数据交换。气象厅负责24小时监测地震和海啸，并根据法律要求，在地震发生后马上把信息传递到警察机构、地方政府、媒体、消防机构、居民家、学校、船舶等处。 　　预警系统利用两种地震波传播速度的差异来争分夺秒：赶在速度较慢但破坏力更强的P波到来之前，一侦测到速度较快但破坏力较弱的S波就立即发送警报。警报自动在NHK电视台、广播电台、手机等媒体上立即播报。仙台市青年本田桂一郎告诉本刊记者，他的手机下载了地震预报的客户端。此后数次地震前，手机就会震动、显示警示画面，令其获得至多10秒的准备、逃生时间。 　　“十秒钟对我们来说很重要。可以打开窗户逃命，可以赶紧关掉煤气，或是与家里不同的人分工干不同的事情。”本田说。 　　离震中越远的地点，收到警报和强震来到之间的时间差越长。由于此次地震震中离日本本土约500公里，因此以东京为例，警报比强震意外提前了约1分钟。在EEW的基础上，日本又开发了多个配套系统，保证这宝贵的数十秒覆盖全日本，不留死角。 　　根据日本内阁发布的中央防灾无线网络(Outline of Central Disaster Management Radio Communications System)示意图，卫星通信系统连接37个灾害管理组织；固定通信系统连接60个灾害管理组织。再通过直升机现场拍摄、无数的发射和接收设施，它们将官邸、防卫省、东京电力、NHK、红十字会、47个都道府県、现场灾害对策本部、车载设备、手机等完全连为一张巨大的网络。 　　为保证偏远地区也能收到警示信号，日本启动了“全国地震海啸火山灾害瞬间警报系统”(J—ALERT系统)。灾难到来时，该系统能在4-20秒之内通过卫星将警报数据传输至地方政府防灾中心。防灾中心接受到数据后自动发出警笛，通过广播播报。 完备的防灾官僚体系 　　支持多年来防震准备的，是日本完备的防灾官僚架构以及成熟的防灾法律体系。这使得各种运作均有章可循。 　　根据《灾害对策基本法》，日本建立了系统的灾害应对计划体系，拟定了大量灾害应对计划。灾害被分为事故灾害和自然灾害。自然灾害又被分为震灾、风水害、火山灾害、雪灾四大类，分别拟定事前预防对策、应急对策以及灾害后的恢复对策。其职责由国家、地方公共团体和居民三方分别负责策划和实施。整个官僚架构中，防灾决策最高层从上到下依次为内阁府本府、内阁总理大臣、内阁官房长官、特命担当大臣、副大臣、中央防灾会议、政策统括官(防灾担当)，以及防灾担当下辖的审议官、参事官、企划官、防灾通讯官等。其中，参事官又包括总括担当、灾害预防担当、灾害应急对策担当、灾害复旧、复兴担当、地震、火山、大规模水害对策担当等。 　　中央防灾会议的会长由内阁总理大臣担任，委员包括防灾担当大臣以及之外的17名内阁僚成员、指定公共机构的4名长官、4名专家。防灾会议下设专门调查委员会和干事会。干事会的会长、顾问、干事等职务由内阁府大臣政务官、内阁危机管理监、消防厅次长等人担任。最高层级中，中央防灾会议负责防灾基本计划的策划和实施，其指定的行政和公共机关负责制定和实施具体的灾害管理计划。 　　而在地方，则由都、道、府、县的知事、防灾会议，以及指定行政机关、公共机关负责本地防灾计划的策划和实施。再往下，由市、町、村的长官和防灾会议负责。23个指定行政机关、63个指定公共机关，以及每一个居民亦被纳入整个防灾体系之中。与官僚体系相配合的，是日本完备的防灾法律体系。 　　日本的地震防灾法律、规章体系由灾害预防、灾害紧急对策、防灾设施准备、灾害恢复、财政金融措施等不同种类、数十部法律构成。包括《灾害对策基本法》、《大规模地震对策特别措施法》、《地震财特法》、《地震防灾对策特别措施法》等。 　　作为基本大法的《灾害对策基本法》对防灾责任、防灾组织、应急对策、金融措施、灾后重建等都有规定。而对于东南海-南海地震，以及日本海沟-千岛海沟周边海沟型地震等不同类型可能发生的地震，亦有相应的特别措施法。对于其观测体制的强化、防灾设施的设置、海啸发生后顺利避难等提前布置、财政金融方面的照顾，都有规定。此番日本大地震被认定为“特大灾害”，也是根据相关法律、规定进行的。特大灾害的认定依据中央防灾会议制定的《特大灾害认定标准》和《局部地区特大灾害认定标准》进行。 　　一旦被认定为特大灾害，即可根据相关法条，对公共事业、农、林、中小企业、共同使用小型渔船的建造费、母子和寡妇、教育设施等18大类进行分别的援助。 　　此外，国家补助地方公共团体进行灾后重建的金额将可能上升，中小企业经营者将得到担保，对其实施特殊的财政补助措施。

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