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十万亿与地方财力隐忧

http://www.CRNTT.com   2012-10-10 08:19:37

财力提升空间有限 　　文章分析，未来中国地方综合财力的增速变化，取决于三个因素：一是其占全国综合财力的比例是否可以进一步提高；二是未来经济增速会保持在何种水平；三是全国综合财力占名义GDP的比例是否能进一步提高。 　　市场上长期流行着一种观点，认为地方政府依赖土地收入和债务融资的主要原因在于，1994年分税制改革，中央政府拿走了大部分财政收入，却把大部分公共服务职能留给了地方政府，即所谓的“财权上移、事权下移”。为了满足这些公共服务支出，地方政府不得不依赖土地出让收入和债务融资。 　　但我们的计算结果显示，从1998年到2010年，地方综合财力占全国综合财力的比例从77%升至89%，即中国各种政府收入主要掌握在地方政府手中。这意味着，未来政府将很难通过提高地方综合财力在全国综合财力中的占比来增加地方政府的收入。 　　需要先说明的是，由于通胀本身可以减轻债务，因此在讨论经济增长时，笔者使用的是以现价计算的GDP，即名义GDP。从1978年到2010年，中国名义GDP的平均增速达15.7%。未来名义GDP增速到底会如何变化取决于两点，一是实际GDP增速，二是通胀。 　　关于第一点，各界看法相差较大。经济学家林毅夫认为中国经济还有很大潜力，未来20年有望维持8%的增长速度，这引起了一些争议。更多学者则认为，中国的实际GDP增速将出现趋势性下降，比如从10%左右降为7%至8%。关于第二点，一些人认为未来随着劳动力供给的减少以及宏观政策的宽松，中国的通胀将有所上升，也有人认为目前中国的投资率过高，未来可能出现严重的产能过剩，导致经济通缩。 　　通胀和通缩的争论悬而未决，但通胀有利于缓解债务压力，通缩则相反。不过，高通胀会危及社会稳定，政府容忍的可能性不大，因此未来中国名义GDP增速下降应是大概率。 　　税收难再增加 　　文章认为，全国综合财力占名义GDP比例是否还能提高，与中国宏观税负的合理水平相关。 　　研究发现，从1999年到2010年，全国全口径财政收入的年平均增速达19%，而同一时段中国名义GDP的平均增速为14%。这使得在此期间全国全口径财政收入占名义GDP的比例逐年上升，1998年时该比例为20%，2010年时已达35%。 　　那么，中国的宏观税负水平高吗？一部分经济学家和社会大众认为，政府收入占GDP的比例很高，但财政部不同意这样的观点。不过各方大多同意一点，一国的宏观税负水平与其人均GDP及政府公共服务供给，应当成正比。 　　2009年5月，财政部在其官网刊登了一篇文章《中国财政收入规模的国际比较》。该文提供了世界多个经济体的宏观税负水平（政府收入占GDP的比例），其对政府收入的统计口径与笔者的全口径财政收入比较接近。 　　该文选取的18个样本中，除了OECD国家代表发达国家的平均水平外，其他国家均为发展中国家。中国在宏观税负水平上排名第11位，在人均GDP上也是排名第11位。总体来说，人均GDP越高的国家，其宏观税负水平也越高。 　　上述分析并未涉及对政府公共服务供给的衡量，这一因素是从支出的角度来判断宏观税负的合理水平，而且这一指标与纳税人的税负感受直接相关。 　　例如《福布斯》杂志2011年推出的全球“税负痛苦指数”榜单中，中国内地名列第二，这迅速引起了巨大争议，而《福布斯》杂志的辩护理由之一就是中国实际税率虽然低于名义税率，但纳税人能够感受到公共服务是欠缺的。显而易见，在相似的税负水平下，政府提供的公共服务越少，纳税人的税负痛苦越高，这在一定程度上会阻止宏观税负水平的提高。 　　即使不考虑公共服务问题，一国的宏观税负水平也不可能一直上升。通过对世界各国税负水平、人均GDP排名统计来看，40%在发展中国家里已经是相当高的比例了。因此假如以40%为限，那么中国的宏观税负水平未来可以提高的幅度有限。从这一点看，未来全国综合财力占名义GDP的比例虽有希望继续上升，但其幅度很可能将远小于1998年至2010年该指标的涨幅。 　　过去十几年，中国的政府收入高速增长有其特定历史背景，而这在未来将很难复制。具体来说，上世纪90年代中期，中国宏观经济过热、税收征收率偏低，增加政府财政收入是改革的重要目标，这三个因素迫使政府在税制设计时必须预留出很大的“征管空间”，也就是说，需要事先建构一个法定税负很高的税制架子。 　　日后中国政府的征税技术不断提高，税收征收率也水涨船高，再加上经济的快速发展，使得近年来政府收入保持了高增长。未来中国经济增速可能明显下降，而征税率进一步提高的空间较为有限，因此，地方政府未来收入的增长前景不容乐观。

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