中评社╱题：深化两岸融合发展的基层治理路径 作者：王晓笛（上海），管理学博士、上海政法学院政府管理学院讲师、东北亚研究中心助理研究员；林冈（上海），政治学博士、上海交通大学国际与公共事务学院特聘教授
【摘要】两岸融合发展内嵌国家治理逻辑，需要统一于国家治理现代化进程，与国家治理体系有效对接。基层治理是国家治理现代化的关键，也是深化两岸融合发展的重要路径。为破解基层治理中的“悬浮化”问题，两岸融合发展出现了治理重心下移的趋势。通过“国家引领社会创制”的机制，基层台胞公共服务空间成为治理重心下移过程中的一项重要治理创新。基层台胞公共服务空间的建设不仅可以疏通治理结构关系，还能够为台胞精准提供公共服务，深度促进两岸融合发展。
当前两岸关系形势错综复杂，“台独”势力在岛内不断抹黑大陆，扭曲两岸同胞的情感纽带，并与境外反华势力相互勾连，给两岸的和平统一带来了新的挑战。就大陆的角度而言，两岸和平与稳定是实现国家完全统一的基础。党的十八大以来，习近平总书记根据两岸形势的变化，就对台工作所提出的一系列新理念、新思想、新战略和重大政策主张，发表的一系列重要论述以及作出的一系列重要指示与批示，共同组成了“新时代党解决台湾问题的总体方略”。“总体方略”为中国共产党在新时代对台工作提供了根本遵循和行动纲领，而两岸融合发展是其中的重要内容。
两岸融合发展理念已经逐步纳入国家治理体系，而这意味着深化两岸融合发展不仅要符合对台工作的实际需要，还要符合国家治理体系和治理能力现代化的要求。基层是国家治理的“最后一里路”，是联系人民、管理社会的一线。因此，基层治理体系与能力建设同样是深化两岸融合发展的重要路径，为了破解基层治理中的“悬浮化”问题，两岸融合发展的治理重心也顺势开启了下移进程，政府治理端和社会治理端都出现了具有平台化思维的治理创新，而社会治理端的台胞基层公共服务空间更能契合基层台胞的实际需求。
一、两岸融合发展的国家治理逻辑
两岸融合发展是当前大陆对台政策的核心政策话语，体现了大陆把握两岸关系发展趋势的主导意愿和主动意愿。在纪念《告台湾同胞书》发表40周年大会上，习近平总书记第一次相对系统地论述了两岸融合发展，指出深化两岸融合发展与夯实和平统一的逻辑关系。同年两会期间，习近平总书记向福建代表团提出“要探索海峡两岸融合发展新路”。此外，“深化两岸融合发展，持续扩大两岸经济文化交流合作”也被写进当年的《政府工作报告》当中。党的二十大报告指出“始终尊重、关爱、造福台湾同胞，继续致力于促进两岸经济文化交流合作，深化两岸各领域融合发展，完善增进台湾同胞福祉的制度和政策”。2023年9月，中央在《中共中央 国务院关于支持福建探索海峡两岸融合发展新路 建设两岸融合发展示范区的意见》中进一步赋予了福建在两岸关系中“先行先试”的地位，目标是在全省域基本建成两岸融合发展示范区。
不难看出，两岸融合发展从理念到实践都内嵌了国家治理的逻辑。两岸融合发展是一个包括政策、法规、制度和公共服务等多个层面与维度的复合系统，旨在推动台湾和大陆之间的经济、社会、文化交流和融合，在塑造台胞身份认同的同时，重建两岸社会共同体。两岸融合发展具有丰富的内涵，不过受两岸政治形势的影响，当前主要以吸引台胞“西进登陆”、促进其社会融入为阶段性治理目标。质言之，当前的两岸融合发展更侧重在社会治理面向，强调台胞的社会融入。为了解决两岸交往中台胞在大陆“融而不入”“实用主义的过客”等问题，党和政府出台了系列惠台政策，如“31条”“26条”以及“11条”等。这些顶层规划与地方政策共同构成了新时代的两岸融合发展治理体系，后者也相应成为国家治理体系的重要组成部分。这些政策不仅为台胞在大陆的生活和工作提供了更多便利，也为他们更好地融入大陆社会提供了制度保障。
广义来讲，两岸融合发展治理涵盖了20世纪80年代以来大陆的各项涉台治理举措与行为。狭义来讲，两岸融合发展治理特指党的十八大以来，大陆以“同等待遇”为指导原则的治理举措与行为。相较过去，当前两岸融合发展治理体系呈现了从点到面的变化特征，具体表现为：其一，治理对象从早先的台商拓展为现在全体台胞；其二，随着治理对象的变化，治理内容从单一向多元转变，即从早先的经济维度转向涉台交流的各个方面和领域；其三，明确“同等待遇”，台商从早期的“参照外资”以及“比照外资”转变为现在与陆企享受“同等待遇”，而普通台胞在生活、就业、社会福利等方面亦和大陆居民享受“同等待遇”；其四，随着台胞足迹向中西部的深入，治理范围从东部沿海向内陆延伸。
之所以要将两岸融合发展对接国家治理体系，原因在于深化两岸融合发展需要制度化、系统化、持久化。①就制度化而言，在落实两岸融合发展、具体实施惠台措施过程中，必须将其纳入整体中国特色社会主义制度体系。这样既有利于消除台湾同胞对政策缺乏制度化、稳定性的顾虑，又能够增强台湾同胞对国家治理体系的认同和信任，提高其主动融入国家治理体系的积极性。就系统化而言，在落实两岸融合发展、具体实施惠台措施过程中，必须将相关工作纳入整个治理体系布局中系统规划，而这有助于消除两岸融合发展的制度壁垒，使台湾同胞更好融入国家治理体系。就持久化而言，两岸融合发展不是为了实现和平发展、推进统一进程的权宜之计，而是对统一后如何将台湾纳入国家治理体系做出的长远安排，因此必须注重相关政策的稳定性、连贯性。在两岸融合发展进程中探索持久性治理模式，有助于消除台湾同胞对政策不稳定的疑虑，有助于降低统一后台湾纳入国家治理体系成本。
二、两岸融合发展的治理重心下移
当前，两岸融合发展出现了治理重心下移的趋势。这种趋势变化一方面反映了国家治理现代化的要求，又反映了两岸融合发展治理的实际需要。深化两岸融合发展需要统一于国家治理现代化进程，与国家治理体系有效对接。新时代下，我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，而这种转变也对“国家治理能力和治理体系现代化”提出了新的要求，而如何提供精准有效的服务和管理成为必然要求之一。基层既是国家治理的末梢、是治理的“最后一里路”，又是联系人民、管理社会的一线，直接反映了基础性、重复性、实用性的社会需求，是国家治理现代化建设的基本依据。2021年，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。
基层治理是国家治理体系与治理能力现代化的关键环节，而“悬浮化”是在这个过程中需要着重解决的议题。“悬浮化”这个概念最早出现在乡村治理领域。进入新世纪，为集约化利用资源，乡村逐渐确立起“乡财县管”体系，一方面财权、事权、人权开始向上聚拢，另一方面乡镇、行政村所掌控资源弱化，进而所出现的基层治理单位对上负责和对下负责之间的不平衡状况，即在“职责同构”的纵向管理体制下，上级有权无责，而下级有责无权。随着研究的深入，“悬浮化”概念逐渐被基层治理领域的研究者们所泛用，用以描述治理主体与治理对象之间的割裂与疏远的现象。具体而言，面对乡镇、街道或社区层面存在的治理问题，基层政府及其职能部门的权力、政策、资源和人等都悬浮在社会之上，很难用到基层治理最为需要的地方，产生了“管得着的看不见，看得见的管不着”等问题。在这种情况下，基层公共服务输出的规模与品质下降，群众的获得感和幸福感降低。
治理重心下移成为破解“悬浮化”的一个选择。早在2014年，习近平总书记就指出，“尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物品，更好为群众提供精准有效的服务和管理”。②党的十九大报告指出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。治理重心下移的本质是治理资源的再分配与治理结构的重组，意味着社会治理的中心工作和目标由高层次向低层级转移，以资源、服务和管理为突破口，把与之衔接的治理资源向低治理层级移动。③因此，治理重心的下移着重解决的是治理目标与治理资源的时空错位问题，而为了有效利用下沉资源，充分满足基层的社会需求，又需要治理结构方面的优化。④质言之，治理重心的下移主要内容包括“治理资源的强化”和“治理结构的优化”两个维度。就资源维度而言，通过向基层输送人、物、财、权等，使基层治理单位具有能够精准有效开展公共服务与管理的必要治理资源。就结构维度而言，在资源得到强化的前提下，还需要通过基层治理体制、机制的不断创新来优化治理结构，强化基层运用治理资源的能力。两个维度存在明显的层次性，前者是基础维度，后者是深化维度。破解“悬浮化”需要治理资源的强化，但更需要优化治理结构。
深化两岸融合发展的着力点同样在基层，因此相关治理也需要向台胞的真实的生活空间下移，从而提高融合发展的治理效能，并进一步促进台胞的社会融入程度。作为国家政治意志的体现，两岸融合发展治理在基层实践中天然存在“悬浮化”问题。进一步讲，这体现了国家统一的“高政治”与公共服务的“低政治”之间的张力。从调研情况来看，两岸融合发展的“悬浮化”问题具体表现为：其一，治理形式化，基层职能部门只负责传达中央政策精神，疏于解决台胞的实际问题；其二，服务脱节化，在政策指导下，涉台服务内容与项目虽然层出不穷，但与台胞实际需求相距甚远；其三，资源分散化，治理资源分散在各个职能部门，未能直接惠及到基层台胞。
可以看出，两岸融合治理“悬浮化”问题主要不在治理资源缺失，而是治理结构的“关系梗阻”。就“条块关系”而言，作为中央派出机构的地方台办是涉台事务的核心，其本身不具有直接管理的职能，主要承担指导、组织、协调各部门的工作。与此同时，基层政府承担着辖区管理职能，却没有自由处理涉台事务的许可权，加之涉台事务的高度政治性，基层政府也无意主动处理涉台事务，往往会将“皮球”踢回台办。从国家与社会关系来看，基层具有公私互嵌的特性，基层治理既体现着国家治理的权力逻辑，又表达着社会自治的权利与诉求，是国家与社会互动与博弈的复杂场域。基层的两岸融合发展是一个纷繁复杂的课题，国家主体和社会主体在基层实践中的关系并不是割裂的，需要创造多元主体互动的基本结构性关系，既发挥公共部门的权威性，又发挥社会主体——特别是台胞的能动性。“31条”指出，要“鼓励台湾同胞和相关社团参与大陆扶贫、支教、公益、社区建设等基层工作”。《意见》指出，要“支持台胞深度参与福建当地社区建设、基层治理等实践活动”。台胞的治理参与不仅是“同等待遇”的体现，也有助于两岸融合发展的治理重心下移。
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