中评社╱题：民进党当局开放美莱猪政策之政治效应 作者：柳金财（台湾），佛光大学公共事务学系助理教授
民进党政府并不尊重立法院和在野党及各地方政府，运用强势压制而非温和开放政策沟通模式，从中央层次不良沟通延伸至地方层级政治互动与治理危机。这不仅恶化政党间良性互动，也伤及中央与地方关系，毫无助于建立理性政党政治及中央地方制度性分权。就此而论，开放美莱猪进口政策，适足以提供台湾民众党、国民党以“地方包围中央”策略之实践场域，导致执政中央民进党政府陷入“四面楚歌”治理困境。
壹、前言
针对民进党政府通过2021年元旦开放含莱克多巴胺美猪、30月龄以上美牛进口，2020年12月24日立法院院会表决九项相关行政命令及修正法案。反对美国莱猪进口一向是台湾朝野难得的政策共识，然早在民进党未执政时已有开放之议。蔡英文总统表示在2012年之前，国际上针对莱克多巴胺的含量，并没有规范标准；但在2012年的7月，经由国际标准的制定，以及后续的风险评估，逐渐累积出更多的科学证据，当时处于反对党的民进党也曾因此修正立场。
民进党政府在2020年8月28日宣布开放美国莱猪进口政策，导致台湾社会议论纷纷、沸沸嚷嚷，不断爆发激烈政策辩论及社会抗争，重创原本已恶性循环政党政治互动，加剧民进党执政中央与在野党执政地方政冲突、行政权与立法权冲突，及与公民社会团体紧张、对立与冲突。尽管台湾民众普遍持反对莱猪进口意见，不赞成为拓展“国际空间”而牺牲“健康权益”，但民进党政府坚持以行政命令方式，后送至立法院审议方式为之，运用完全执政力量优势推动莱猪进口。
2020年台湾大选后，美国在台协会主席莫健与在台协会处长郦英杰即双双呼吁民进党政府，“尽快处理美猪美牛问题”。美国贸易代表莱特海泽明言，台湾仍限制美猪美牛产品进口；解决美猪美牛问题，对强化与台美贸易投资关系十分重要。美国商会更发表《2020年度白皮书》，呼吁美国应强化对台经贸关系，并建议应积极评估签订台美双边贸易协议（BTA）；同时倡议双方应“务实”解决美猪、美牛等歧见。这也是蔡英文为何提出开放美莱猪进口，涉及台湾经贸战略避免被边缘化。然伴随美国政党轮替前后政府政策立场改弦易辙，拜登政府明白指出在美国国内劳工、教育等问题尚未完善处理前，不会与其它国家进行协商经济协议。
本文拟探讨民进党政府开放美莱猪进口政策之政治冲击效应，主要集中在对台湾中央与地方关系（简称央地关系）及拓展国际空间两项讨论。本文初步认为在拜登宣告延缓与各国协议贸易协定之际，民进党政府势必要吞下眼前政策苦果，开放美莱猪成为拓展国际空间无法避免的“必要之恶”，未蒙其利先受其害。且开放美莱猪进口政策，不仅挫伤蔡英文及苏内阁支持度及形象，且随时间推移反对声浪渐增加，若是此时再开放日本核灾区食品入台恐产生“共振效应”，恐陷入不可治理困境及执政危机。与此同时，开放美莱猪进口已经冲击台湾的央地关系，导致两者间互动更陷入深具敌意的博弈关系，反莱猪事件提供国民党结合公民团体、地方政府及泛蓝选民、中间选民之“选择性集体诱因”机会及动力，给予“地方包围中央”、“社会包围政府”实践场域，从而利于国民党在2022年台湾地方大选中攻城掠地。
贰、开放美国莱猪进口冲击台湾央地关系
台湾开放美国莱猪进口政策，引发民进党执政中央与在野执政地方之政策冲突，形成在野联盟以“地方包围中央”压倒性态势。根据《台湾民意基金会》十一月二十四日公布的民调，六都包括台南市和高雄市在内，反对美莱猪进口比例皆远远超过赞成比例，六都以外的十六县市亦然。国民党掌握地方执政十四个县市及十七个县市议会，运用《食品安全自治条例》（以下简称食安条例）抗衡民进党执政中央政策指令。几乎国民党所能掌握的地方政府或议会皆订定条例限制瘦肉精检出，要求“猪肉”必须达到瘦肉精零检出标准。
首先，国民党运用以牙还牙策略，采取强势作为透过地方议会通过食安条例，产生地方政府对中央政府权威之挑战。由于地方议会通过食安条例，并非各地方政府所能掌握，民进党执政县市若无法掌握地方议会席次过半，也无法阻止该县市地方议会之立法、修法行为，甚至在该地方议会压力下采行与中央执政民进党政府不同的措施及标准。国民党主控地方议会藉由修法，要求民进党主政地方政府实施，驱使民进党执政地方政府，抗衡民进党执政中央的政策指令。从民进党籍桃园市长郑文灿、高雄市长陈其迈呼吁中央统一解释，避免各地方“一国多制”混乱局面可见，莱猪事件确实激化民进党执政中央与民进党执政地方、国民党执政地方关系之冲突。
国民党主政的地方政府及地方议会，采取“以牙还牙”反制策略，运用强势议事主导应对相对弱势民进党地方议员；及采取修订食安条例之法律工具，应对中央执政民进党政府；同时结合地方民间社会团体进行政策倡议及发动一连串抗争活动。由于民进党执政的中央层级政府采取自上而下单向决策模式，压制行政权与立法权相互制衡关系，导致在完全执政下立法机构沦为行政机构的“橡皮图章”，中央试图以垂直命令压服地方，及执政党运用优势席次强行通过法案致政党间政治互动不佳所致。国民党试图运用地方自主性及治理优势，摆甩民进党运用完全执政掌握立法院优势席位之压制，寻求政策自主性。
其次，开放美国莱猪政策属于重大公共政策，然却以行政命令审核，党意与民意落差极大，反而成为“地方包围中央”的有力社会基础，此将不利于民进党选情。从法规预告时间缩减、欠缺公听会、座谈会及谘询会议召开，已被质疑跳脱既定相关立法程序；尤其是类似重大公共政策本可依据公民公投方式决定之，这也符合民进党所追求自由、民主、人权及参与的传统价值与理念，然却背离以直接民主方式由公民投票议决制度设计。尤其2020年12月21日民进党中央党部公布民调，提出只有7.7%台湾民众对美莱猪进口政策感到不满，此一民调引发外界哗然及争辩。若对比东森ETtoday新闻云民调结果反对者达75.5%、YAHOO民调反对者约92.7%、台湾民意基金会调查达67%，台北市政府研究发展考核委员会调查反对声浪也高达53%，皆高于民进党调查反对者仅占7.7%的结果。
面对如此截然对立的民调结果，民进党最高权威当局、全党党意与台湾社会民意，显然有巨大民意差距。这样的民意落差恰恰提供国民党运用公投方式，以美莱猪进口议题成为政治动员的社会基础。民进党在2018年11月台湾地方大选中因绑公投而遭遇惨败，国民党动用公民投票塑造政策议题，抢夺政策发言权，从而赢取十五个县市执政建构“地方包围中央”的策略。民进党在地方大选惨败后，又将公投绑大选加以剥离，2021年是公投年及2022年是台湾地方大选年，试图摆脱公投议题对选民投票行为影响。原先由民进党所倡议公投主张及直接民主价值，已反转变成国民党攻伐民进党之政治利器，政党政治已主客易位、攻守易势。尽管目前国民党利用公投试图进行政治动员，争取政党认同及支持，从而为2022年地方大选获胜铺路；但民进党则有意“冷处理之”，避免民意被过度集体动员，从而不利于其地方选情。
再者，国民党透过地方议事主导权，令民进党执政地方政府与中央政府产生法律冲突。例如民进党虽主政台南市政府，但市议会在无党籍及国民党主导修正食安自治条例，严格规范输入、输出、制造、加工、调配等国内外猪肉制品，不得检出乙型受体素；即使残留量在卫生福利部订定标准内，仍会受罚；“储存”、“运送”莱猪皆属违法。而嘉义县及屏东县等民进党主政县市政府，地方议会也通过类似规定。民进党主政桃园、高雄更将禁令扩大至“一切含莱剂肉品”，国民党主导地方议会通过猪、牛、鸡等肉品皆不得检出瘦肉精的规范。
在国民党执政地方政府及占优势地方议会，将运用莱猪事件强化对民进党执政中央的对抗力度。例如12月8日新北市议会三读通过修正《新北市食品安全卫生管理自治条例》第六条之一、第十七条之一，增订新北市贩售的猪肉及其制品不得检出莱克多巴胺。同时，要求新北市业者须瘦肉精零检出，否则可罚3到10万元。国民党党团以甲级动员，要求停止讨论直接表决，蓝营最后凭藉人数优势，以36票过半人数三读通过修正。
针对修法方向若与执政民进党中央政策抵触，自治条例送中央可能遭行政院退回，新北市长侯友宜宣称若行政院有不一样的看法，新北市将提出释宪、诉愿，采取法律解决措施，这加剧中央与地方法律冲突。同时，美国莱猪进口政策提供国民党连结社会团体共同进行议题抗争媒介，例如11月9日国民党台中市党部结合台中市卓越青工总会举行“美国莱猪进口对国民健康影响”记者会，公布民调显示对政府开放瘦肉精美猪进口，55.1％不支持，19.5％支持，对中央可能宣告台中市政府零检出无效，62.7％民众不认同，并呼吁号召全民上凯达格兰大道抗议民进党政府，表达拒绝莱猪的民意。
国民党试图扩大中央与地方在莱猪进口政策之冲突领域。卫福部要求业者标示猪肉产地，至于揭露猪肉有无含莱剂则采“鼓励自愿”标示。地方政府则认为仅标示产地，难以分辨是莱猪或非莱猪。台北市强制猪肉进口商提供自主检验报告。这导致全台各县市猪肉商品，从运送、贩售、标示皆呈现“一国多制”混乱，缺乏一致性统一作业标准，令基层稽核人员及民众无所适从。
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