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| 2021年，中央主导香港选举制度改革，以“爱国者治港”为根本原则检讨和更新香港治理秩序。 |
中评社╱题：“爱国者治港：忠诚与贤能的叠加治理模式” 作者：田飞龙（北京），北京航空航天大学高研院/法学院副教授、全国港澳研究会理事
在廓清“爱国者治港”的底线忠诚标准之后，香港民主政治的竞争法则与竞争秩序就必然是围绕“贤能”展开的。“忠诚反对派”中也会有“贤能”，也会获得新制度的机会和激励，从而成为香港管治体系的有效组成部分。建制派必须走出单纯的“忠诚”优势和依赖，在反中乱港者出局后的新生态中，一方面自我检讨和发展能力，刷新社会形象和民意认受性，另一方面需要面对国家更高的“贤能”要求及“忠诚反对派”进场的正当竞争压力。新制度是一种更强的政治竞争与问责机制。因此，新制度也意味着建制派的政治新生，贤能者上，非贤能者下，促进正向政治竞争和管治体系优化。
2019修例风波，香港“极乱”，机场、地铁、街道、商场、学校乃至于立法会、政府总部、警署等，处于一种本土恐怖主义的暴力威胁之下。香港特区享有高度自治权，但其自治能力无法应对这一暴乱。2020年以来，香港国安法决定性推动香港“由乱返治”，治乱之要在“一国”。2021年，中央主导香港选举制度改革，以“爱国者治港”为根本原则检讨和更新香港治理秩序。国家安全和民主，作为香港回归以来之整体治理秩序的两个支柱，最终都是在中央主导和制度塑造中涅盘重生，这深刻说明了一个道理，即“一国两制”是一个在法理规范和治理秩序上的整体，中央对港全面管治权是保障香港繁荣稳定及国家利益的首要宪制因素。
在国家安全与民主两个关键领域的中央改制，是“一国两制”的内在转型，是治理体系重心从“两制”向“一国”的决定性转移，可谓“一国两制”内在演变的2.0版。无论是合法性，还是必要性，这一转型都势所必然，势不可挡。新治理秩序对建制派和非建制派都提出了重要的考验命题，需要各自适应。在这一新秩序下，建制派的“贤能化”和非建制派的“忠诚化”是两个有所差异但同步发生的政治调适命题。在由中央介入幷以法律形式解决了“爱国者”的底线标准问题之后，香港治理秩序有望进入一种更具民主回应性、多元竞争性与政治问责性的全新阶段，香港的繁荣稳定及香港在国家新战略与体制中的独特角色，有赖于此。
一、爱国者治港是港人治港的制度形式
中央对港政策方针，最初形成于中央统筹思考台湾问题及现实化解决港澳问题的战略思考过程，最终凝结为概称的“一国两制”。对港方针，其具体政策内涵从来都是“一国”与“两制”幷提，“一国”始终是“两制”的前提和基础。这一方针在演变中逐渐定型为“一国两制”、“港人治港”、高度自治。对香港社会而言，他们看到的似乎只是《中英联合声明》的国际法律文件的形式以及英国殖民遗产，对回归之后香港与国家的具体政治联系和制度整合缺乏清晰的理论指导和价值自觉。于是，香港民主运动便以“完全自治”为预设展开一种适应回归体制的政治社会动员，且与港英末期“急速民主化”的殖民帝国权术相结合。2021年2月22日，国务院港澳办主任夏宝龙在“爱国者治港”专题研讨会上提及，各国皆以爱国为荣，香港却以反国家为炫耀资本，称之为“咄咄怪事”。这是香港民主政治中的最大乱象，是精神秩序和忠诚底线之乱。但这种乱其来有自，是香港本土主义和港英殖民主义共同对抗爱国主义的结果。
正是基于对香港民主化与香港回归后治理可能出现乱象的政治预判，邓小平先生在1980年代即提出了著名的“爱国者治港”命题，其理论要旨在于：其一，“港人治港”不是无条件和无前提的，是有具体界限和标准的，即“以爱国者为主体的港人治港”，这表明“爱国者治港”实质上成了“港人治港”的具体法律实现形式，甚至在“一国两制”制度体系意义上可以划等号，从而任何偏离“爱国者治港”的香港自治民主取向都存在宪制上的变形走样风险；其二，“爱国者”的具体界定是有客观标准的，是可以具体衡量和判断的，邓小平先生提出了三条标准，即尊重自己的民族，诚心诚意拥护中国对香港恢复行使主权以及不损害香港的繁荣稳定；其三，香港的民主化包括普选有可能带来政治动乱，中央有权力也有责任介入处理，维护香港繁荣稳定及国家制度安全。可以说，邓小平先生在设计“一国两制”之初奠定的“爱国者治港”的基本政策内涵及操作方式，是非常富有立法者与政治家之智慧深度和决断理性的。面对2014年非法占中尤其是2019年修例风波带来的香港乱局，我们的政策思想资源仍然需要回溯到邓小平的“爱国者治港”命题之上。
我们注意到，2021年1月27日，习近平主席在听取香港特首林郑月娥年度工作汇报时，明确指出“爱国者治港”是香港繁荣稳定及“一国两制”行稳致远的根本原则。后续夏宝龙主任关于“爱国者治港”的专门论述和全国人大及其常委会有关香港选举制度改革的立法行为，是对这一根本原则在港澳工作范畴和国家立法范畴的具体展开。中央判断认为，香港乱局固然有诸多的内外因素，但在政治上和治理上的一个关键因素是“爱国者治港”没有全面准确落实，香港管治体系存在“非爱国者”从事渗透、破坏甚至颠覆的制度风险。如果说这种系统性风险在修例风波中已经基本暴露的话，那么2019年底香港区议会选举中出现的“黑暴翻盘”现象，以及2020年有关“夺权三步曲”和“真揽炒十步”的进攻性计划，则构成了修例风波遗产的“极端”化以及港版“颜色革命”的终极对决。香港治理秩序之乱，已严重超越“一国两制”底线，必须正当反制和控局。那么，哪种力量才能正当有力地完成这一止暴制乱、由乱返治的艰巨任务呢？唯有中央的决定性介入。只是介入的具体方式幷不是援引香港基本法第18条的紧急状态条款，而是制定国安法及改革选举法。路径选择展现了中央在依法治国层面的制度自信及法律斗争上的技艺成熟。
以“爱国者治港”为根本原则检讨和更新香港治理秩序，幷以选举制度作为突破口和示范性领域，实质开启了“一国两制”2.0版的制度塑造阶段。“爱国者治港”不再是简单的口号或忠诚宣誓的“过场”，而是具体扎根和具体制度化。因此，“一国两制”最终凝结出了一个最为关键的治理公式：爱国者治港就是“港人治港”的制度肉身，是其唯一正当合法的法律实现形式。
二、人大选举决定的宪制智慧和尺度
2021年3月11日，全国人大审议通过了《全国人民代表大会关于完善香港选举制度的决定》，确立了新选举法的基本框架和要点，幷授权全国人大常委会具体修订基本法附件一和附件二。香港特首林郑月娥在采访中表示，特区政府完全理解和接受中央在香港选举制度改革上的主导权与决定权，幷在特区政府法定职责范畴内做好配套立法工作，在未来12个月内完成20部主体法例和多部附属法例的修订工作幷组织好有关的本地选举。
根据中国宪法，全国人大具有“一国两制”制度创制权，是特别行政区的创立者和具体制度的创建者。全国人大的决定具有国家最高法律地位和效力，为后续的全国人大常委会具体修订基本法附件一和附件二以及香港本地修法提供了最为权威的宪制依据。
“决定+修法”的“一国两制”制度建设模式，经过2020年香港国安法与今年的选举修法，日益成熟和定型化，体现了中央对自身作为“一国两制”基础立法者与最终责任人之宪制角色的自觉和承担，也体现了“一国两制”制度体系建设中的中央全面管治权与特区高度自治权的有机结合。自上而下的立法，其根本的法理依据在于中央的全面管治权以及有关事项属于中央事权的规范属性，无论是国家安全，还是选举制度，都属于这一范畴，而不是特别行政区的自治范畴。同时，与基本法附件一和附件二自身规定的“五步曲”修法程序相比，这种自上而下的修法模式具有制度上的比较优势，能够克服本地启动程序中的严重政治对立和社会撕裂，通过中央直接修法的宪制权威性有效弥补特区展开有关制度改革的缺陷和不足。香港回归以来，根据“五步曲”展开的政改程序，要么半途而废，要么偏离“一国两制”宪制秩序与“爱国者治港”根本原则，很难走通。
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