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| 香港在回归22 年之际依然是严格的“制度离岛”，“一国两制”的全面准确实施依然面临严峻挑战。 |
中评社╱题：反修例运动与两制融合难题 作者：田飞龙（北京）；北京航空航天大学高研院/法学院副教授，全国港澳研究会理事，法学博士
此次反修例运动再次暴露了央港关系深层次结构性矛盾并未真正解决，香港在回归22年之际依然是严格的“制度离岛”，“一国两制”的全面准确实施依然面临严峻挑战。香港反对派占领立法会并成功瘫痪立法，则进一步塑造了香港社会运动的历史记录和巅峰体验。循此演化，今后的23条立法、国民教育条例等绝无可能顺利通过。反对派任意升级政治对抗、在中美贸易战之际变相站队美国一边的政治行为，可能有短期功利性的斩获，但长远来看必然遭遇重大政治失败。中央更不信任，香港民主之路也因此会更加艰难。香港反对派及国内某些学者趁机倡议的“重启政改”论更是火上浇油，不合时宜，将持续置香港于“过度政治化”陷阱，加重本土主义政治对抗和撕裂社会效应，迟滞香港与大湾区及国家发展主场战略的融合进程，是不负责任的空泛之论。新时代的香港角色不再是单纯依靠欧美体系服务国家初期现代化，而是深度参与和支持国家的“一带一路”及粤港澳大湾区战略，支持国家正在主导及展开的全球治理新秩序的建构行为。
引言：一起命案引发的香港社运风暴
香港是“购物天堂”、自由港和旅游天堂，在这些自由和繁荣背后，人们想不到香港还是一个“逃犯天堂”。由于香港未能建立与内地、澳门、台湾及其他一些司法管辖区的逃犯移交互助协议，亦未能建立一种确保效率和信任的个案移交制度，导致香港与外部司法管辖区的逃犯移交陷入某种制度洼地。这对于香港的法治、安全及国际司法合作构成不利影响。今年台湾发生的陈同佳案，一起香港居民杀害香港女友的刑事案件，由于港台之间缺乏逃犯移交协议，也缺乏有效的个案移交制度，导致嫌疑人迟迟不能受审伏法。由于司法证据的完整性与唯一性，如果逃犯不能及时移交，即便在香港提起诉讼亦难以获得足够证据支撑定罪量刑，最终仍然放纵犯罪。特区政府本于弥补本港法治漏洞的单纯动机，启动对本港逃犯条例之修订，试图在“协议移交”之外创设“个案移交”制度，以便利香港与未签署移交协议的司法管辖区之间开展逃犯移交互助合作。此次修例由个案引发，但其意义确实在于填补香港法治的固有漏洞。
作为法治社会，香港人对于这一修法行为本应理解和支持。特区政府乃至中央亦未曾预料修法过程如此一波三折，甚至引发了多次抗议性的大游行，6月9日及12日的游行更是达到了人数及压力展示的峰值，据称超过了2003年反23条立法的大游行。游行是非暴力的，是合法的，但反对派展现的议题掌控力和组织动员力是惊人的，所施加的政治压力包括包围甚至占领立法会的运动威慑策略，已经超越特区政府管治能力的常规限度。国际势力尤其美国更是在贸易战之际将反修例运动视为对华施压的一张牌，对香港反对派提供了史无前例的政治支持，不仅有反对派访美时以极高规格（副总统、国务卿、众议院议长均有接见）的政治礼遇和鼓励，更有通过多种形式的在地辅导与支持。台湾独派团体甚至民进党政府对此次香港反修例运动提供了最大强度的介入和支持，以“太阳花学运”的全套技战法予以实战性辅导，以最大限度污名化“一国两制”，捞取最大的选举政治利益。来自国际势力的超强支持一扫反对派占中之后的政治颓势，如同焕发了“第二春”，通过系列大游行展示了极强的街头动员与极限施压能力。大游行之后，特区政府考虑到降低政治冲突烈度及修复法治秩序，宣布无限期暂停修例，并开始检讨政策错失，聚焦经济民生。然而反对派将特区政府的妥协包容视为软弱可欺，进一步升级抗争力度，终于在7月1日爆发了暴力占领立法会的“港版太阳花运动”，造成反修例运动的极高潮，但也因其过度使用暴力及严重破坏法治的恶劣性质而造成道德正当性基础的自我消解。暴力占领立法会也同时带动香港社运民意的拐点到来，运动由盛转衰。
此次反修例运动以逃犯条例修订争议为导火索，实质上牵引出香港回归以来的多层次矛盾冲突以及两制根本性的融合鸿沟，更有对新时代中央香港管治政策总体方向的对抗和背反。此次社运风暴甚至使资深的香港法律学者亦观察失准，比如陈弘毅教授在运动中期曾撰文评析这是“完美风暴”，立场倾向于肯定市民抗争的合法性及结果，但7月1日暴力占领立法会之后即刻发表个人独立声明，反对社运暴力破坏法治，反对公民党偏袒社运主张。
占中之后的香港治理策略，中央已明确转向“依法治理”和“有序融合”，反对派的极限施压即便有超强的外部支持亦不可能逆转这一管治新方向。只是对抗强度会升级，中央的管治与融合措施会加强。问题是，此次反修例运动再次暴露了央港关系深层次结构性矛盾并未真正解决，香港在回归22年之际依然是严格的“制度离岛”，“一国两制”的全面准确实施依然面临严峻挑战。但我们正可以藉此机会更好地诊断香港问题，思考和提出结构性的治理对策。
一、修例触发恐惧：法律问题政治化
特区政府在准备修例草案时未能充分估计反对派的政治反弹能力及国际势力的干预能力。最初的修例草案在逃犯移交的罪名范围、起刑点以及逃犯程序权利保障上确有不完善之处。特区政府的考虑可能偏于简单，以为逃犯条例本来就有“协议移交”制度，此次不过是确立一种无协议条件下的“个案移交”制度，对罪名和起刑点未做认真考量及精简处理。按照既往逃犯移交法律操作，对无协议的移交需要立法会以附属立法方式逐案讨论通过，程序控制较严格，也因此较为拖沓冗长，而且立法会审议必然涉及政治化问题，于司法处理亦有所不妥。根据修例草案，“个案移交”由特首主导，无需立法会个案审议，其效率和程序简便性大为增加。尽管仍有司法监督，但特首的移交决定法院通常很难更改。正是由于修例引起了“个案移交”决定权从立法会主导向行政主导的制度性转移，这就不仅悄然改变了香港的立法与行政关系，也刺激了潜在“逃犯”的切身安全感和自由权利。对于可能涉及移交范畴的香港人以及在港逃犯而言，特首与中央的密切关系使得特首决策的可信度降低，内地司法与法治的不健全又增加了对不公正审判的恐惧感。对内地法治的不信任是反修例大游行的主因。
经过6月前两次大游行以及国际社会某些势力的强力施压，特区政府已对条例草案有所修正：其一，缩小可移交罪名的范围，由46种罪名缩减至属于最严重刑事犯罪的37种罪名，符合国际逃犯移交惯例；其二，大幅提高移交起刑点，确定为7年以上刑期的重罪才移交；其三，实行“双重犯罪”原则，被移交者的行为必须在香港及移交目的地同时构成犯罪；其四，本港的司法监督程序，即特首的移交决定可以受到法院司法覆核。在6月9日晚间特区政府针对大游行的官方回复中，这些修例草案的要点及较为健全的保护性法律程序已清晰列出，然而反对派及大游行民众并不买帐，依然共同沉浸于一种“送中恶法”的政治魔咒之中。
这里就存在了“一国两制”下香港“法律问题政治化”的一般逻辑：只要是有利于国家主权、安全与发展利益的立法和决策，反对派都一概视为破坏香港司法独立与自由的“恶法”。这种逻辑在23条立法、国民教育计画、政改决定、一地两检决定甚至大湾区规划决策等重大事项上皆然。反对派理解的“一国两制”仍然是“井水不犯河水”，是“两制”与“一国”的象征性连接与实质性疏离的状态。这种特定的状态是回归初期的事实，但却不是“一国两制”的初衷，也不是“一国两制”的规范状态。反修例大游行显示出香港反对派仍然没有走出“逢中必反”的逻辑怪圈，仍然以紧密联系及融入西方体系作为安全感的唯一来源。
反对派积极抗拒“一国”对“两制”的合理正当整合，抗拒基本法上涉及“一国”法律利益条款在本地立法中的具体化。这种取向及其现实化的政治表现，必然进一步刺激中央循着“全面管治权”轨道加强对香港自治权的监督与塑造，加强对香港社会的国民教育，加强对危害国家安全行为的立法与行政管控。反对派亦十分清楚仅以一己之力无法对抗中央合法且合理的制度整合，包括大湾区的经济社会融合，于是加大了对外求援的力度，甚至如黄之锋之流不惜要求美国制裁香港，以自残方式逼迫中央让步。就像占中一样，修例已经由法律问题政治化，大游行更是将政治问题街头化乃至于民粹化。反对派经由此次“士气大涨”后的持续性滋扰行为亦将有增无减，这些都将进一步考验特区政府管治能力，亦考验中央管治权威和智慧。
二、社运超限战：占中并不如烟
6月以来的大游行及暴力升级事件表明，占中并不如烟，占中范式已经成为香港反对派社会运动的固有技战法。此次更是多有继承和升级。占中之后，尤其经历政改失败，香港在一段时期内转入“经济民生”的重建，在林郑特首的亲民有为风格及中央相对宽松的融合发展策略下，似乎香港问题已有结构性解决的趋势。外部来看，特朗普主义下对“香港牌”的放松使用甚至闲置，对传统颜色革命效用的质疑及经费断供，一度导致香港反对派偃旗息鼓。加之占中之后香港青年本土派向传统泛民主派政治夺权，亦造成反对派话语、路线和力量的分裂重组，甚至有碎片化趋势。然而，中美贸易战使得“香港牌”与“台湾牌”一样重新变得更为重要，美国支持香港反对派的传统路线在美国国家利益的驱使下重新启动并发挥作用。美国不仅以《香港政策法》审议评估为武器威胁取消香港单独关税区地位，更以超强的社会运动动员与支持，再次挑起香港渐然低谷化的街头抗争。
如今，香港街头政治重新“满血复活”，反对派更是意图“二次占中”，有社运超限战之趋势。与占中追求普选相比，此次社会运动设定的核心价值目标是“安全”，香港每一个人的自由安全。普选或为政治民主的进步诉求，但并非每一个人都关切，然而反对派炮制的“自由安全”却是香港每一个人的核心关切。反对派误读修例草案，污名化内地司法与法治，以多种形式制造恐怖性话语和场景，刺激了香港人内心对国家政治体制与法治的深刻不信任及恐惧感。占中尚且是在香港一地争取普选，无论是否争取到，香港依然故我，不过是政治民主寻求“增量化”的失败。逃犯移交则不是“增量化”失败，而是“存量化”失败，是固有自由权利的某种减损和威胁。即便是想像中的可能性，人们总是对权利减损或待遇恶化更为敏感。尽管特区政府剔除了商界犯罪和政治性犯罪的移交可能性，香港反对派仍然有效制造出了全民性恐惧。
这种港式恐怖感的来源正是150余年的“殖民史观”对回归20余年之“爱国爱港史观”的绝对优势。作为香港人，对内地的记忆和理解受到殖民史、内地革命运动史、全球化民主史、香港本土主义等多重因素的长期影响和塑造，对国家的不信任已深埋于历史深处及意识形态之中。“一国两制”的初始设计过于偏重回归形式及回归后对内地经济现代化的直接功用，在香港的“去殖民化”以及主权秩序的宪制设计上有所偏差，造成回归后的“人心不归”以及香港精英层与西方势力的紧密利益与价值联盟关系。
占中运动尽管失败，但占中作为一场全新的港式社会运动，却为反对派所充分理解、认同及反复模仿。如今，6月的系列大游行证明这种继承和模仿是成功的。当然，最困难和危险的时刻还不是6月9日，而是7月1日的立法会“沦陷”时刻。相应地，二次占中已经演变为占领立法会。2014年台湾发生占领立法院的太阳花运动，对香港占中有着直接影响和启发。2019年，香港反对派占领立法会并成功瘫痪立法，则进一步塑造了香港社会运动的历史记录和巅峰体验。循此演化，今后的23条立法、国民教育条例等绝无可能顺利通过。反对派任意升级政治对抗、在中美贸易战之际变相站队美国一边的政治行为，可能有短期功利性的斩获，但长远来看必然遭遇重大政治失败。中央更不信任，香港民主之路也因此会更加艰难。香港反对派及国内某些学者趁机倡议的“重启政改”论更是火上浇油，不合时宜，将持续置香港于“过度政治化”陷阱，加重本土主义政治对抗和撕裂社会效应，迟滞香港与大湾区及国家发展主场战略的融合进程，是不负责任的空泛之论。
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