|
| “美国在台协会”作为美国涉台政策的最主要执行机构，在美国介入台湾政局中扮演关键角色。 |
中评社╱题：近年来“美国在台协会”介入台湾政局及其影响 作者：朱昊天（上海），上海国际问题研究院硕士研究生；严安林（上海），上海国际问题研究院副院长、研究员
【摘要】1979年中美建交后，美国事实上幷未放弃与台湾当局发展实质关系，仍积极谋求通过各种手段影响台湾政局。“美国在台协会”作为美国涉台政策的最主要执行机构，在美国介入台湾政局中扮演关键角色。2020年蔡英文连任后，伴随着美国加大“以台制华”力度，以及民进党当局“倚美谋独”程度日益加深，内外双重因素影响下，“美国在台协会”介入台湾政局的程度前所未有。通过“公共外交”、高层交流、“经济合作”，以及配合民进党当局施政路线等方式，“美国在台协会”得以全面提升其对台湾政局影响力和控制力。“美国在台协会”对台湾政局的全面介入，对于台湾政治变迁、政党政治与政治文化，以及台湾当局未来的战略与政策都产生不小的影响。
1979年美国与台湾当局“断交”后，仍维持与台湾当局的实质关系，不断对台湾政治社会施加影响力，以确保台湾地区成为其维持亚太霸权的重要一环。不论是蒋经国主政“威权政治”时期，亦或20世纪90年代台湾地区领导人直接选举后，美国一直通过各种方式介入台湾政局，其手段包括由白宫和国务院官员对台湾政局发表言论、提升美台“实质合作关系”、美台高层互访，以及由国会通过涉台法案等。在美国涉台决策执行层面，“美国在台协会”（以下简称“AIT”）作为美国处理涉台事务的准“官方机构”，在美国对台湾政局的介入中扮演核心角色。数十年来，AIT一直以直接或间接手段介入台湾岛内政治运行过程。特朗普和拜登总统任内，基于推行“以台制华”的战略需要，明显加大了介入台湾政局力度。尤其是2020年蔡英文连任台湾地区领导人后，为巩固执政和推行渐进“台独”，更加积极“倚美谋独”，全面倒向美国，甚至配合美国介入岛内政局活动。在此背景下，蔡英文连任后AIT在台湾岛内政局中作用和影响也愈发凸显。
一、“美国在台协会”介入台湾政局的历史沿革
1979年美国与台湾地区“断交”后，设立AIT作为维持“美台关系”的非盈利和非政府的法人团体。理论上，AIT是依《与台湾关系法》在美国注册成立的民间组织，其雇员也幷非美联邦公务人员。但实际上，AIT工作人员由美国国务院任命与派任，完全接受美国国务院的监督和拨款，其主要职能就是代替原先美“驻中华民国大使馆”的职责，执行美国政府的涉台政策。
自1979年成立以来，AIT的主要职能就一直存在成文规定与实际执行之间落差，在履行其注册文件所规定的经贸、文化等非政治属性职能外，AIT还一直负责执行美国政府交付的政治、军事领域涉台任务，在维持美台实质关系上扮演准“官方机构”作用。根据AIT在其注册文件中的明确规定，其职能包括：“1.维系美台商业、文化或其他关系；2.代表美国开展执行对台计划、交易等活动；3.在上述两项原则下执行国际协定及相关安排；4.代表美国执行原本应该由政府来履行的职责。”注册文件还标明AIT主要从事科学、教育、慈善活动，极力淡化其政治属性。〔1〕但从AIT实际运作看，在其40余年发展历程中，代表美国政府与台湾当局进行政治往来一直是其核心职能。2017年特朗普上任以来，随着台海在美国地缘战略中位置日趋重要，美涉台政策出现较大幅度调整，AIT的职能重心也在发生变化，在逐步突破非官方机构身份同时，日渐加深其对于岛内政局的介入力度。
上世纪80年代台湾“党外运动”风起云涌之时，AIT就曾插手台湾政治转型进程，首任理事主席丁大卫在其后的访谈中证实，他曾劝说蒋经国解除“戒严令”，幷督促台湾进行民主改革。进入21世纪后，AIT继续根据美国政府涉台政策需要对台湾政局施加影响力，例如在小布什总统任内，前台北办事处处长薄瑞光曾公开批评陈水扁的“入联公投”是制造麻烦，对民进党当局的“台独”冒进行为加以约束。〔2〕2017年特朗普上台后，出于全面遏制中国崛起的战略需要，美涉台政策中“以台制华”、挑衅中国大陆的成分明显提升，AIT也开始加大对走“渐进台独”路线的民进党当局支持，2020年台湾地区领导人选举成为台湾地区历次选举中美国介入最深的一次选举。2021年拜登上台后基本延续了特朗普政府将中国视为“唯一战略竞争对手”的定位，加大了打“台湾牌”、围堵中国的力度。2021年10月29日，新任AIT台北办事处处长孙晓雅在其上任后首场新闻发布会上，提出AIT将“持续推进拜登政府的各项全球与区域目标”，包括在对抗中国的所谓“恶意影响力行为”等方面与台湾进行合作，〔3〕结合其上任后一系列动作来看，AIT现阶段任务是要把台湾完全纳入美遏制中国的战略轨道上来，为此，将不遗余力地加强对台湾政局的介入力度，提升对台湾当局的影响力和控制力。
二、蔡英文连任后“美国在台协会”介入台湾政局主要方式
长期以来，AIT对岛内政局介入多聚焦于把控台湾政治变迁的大方向，以及确保台湾当局内外政策、包括两岸政策不影响美国全球战略布局等较为宏观的领域。但随着美全球战略调整，台湾在美国印太地缘政治中的工具性价值上升，在特朗普和拜登总统任内，美国对掌控台湾岛内政局呈现出了明显的更强力的企图心，尤其是2020年蔡英文连任以来，AIT华盛顿总部和其“驻台北办事处”全面影响岛内政局走向、控制台湾当局的趋势已经越来越明显。
1、以“公共外交”影响台湾社会政治价值观。“公共外交”一直是AIT的主要职能之一，其内涵是指由美国政府发起或主导的，针对国外公众进行沟通的外交活动。〔4〕蔡英文连任后，台美双方在教育、文化等领域的“合作”较为密切，美方首要目的是在AIT的主导下通过各种形式的文教交流，在台湾传播美国的政治文化和价值观，增进台湾民众对美国涉台政策和发展台美关系的理解和支持。一是通过“台美教育倡议”深化台美“教育合作”。这一“合作倡议”旨在“提供一个架构让美台双方增加教育交流，扩大双方教育合作计划”，2020年由台美共同启动。〔5〕“台美教育倡议”主要目标是增加美国学生向台湾教师学习中文的机会，以及协助台湾在2030年前达成汉英双语政策目标。2022年3月1日，由AIT和台湾“外交部”举办“台美教育倡议”第二次高层对话，台美双方同意发展3至5年中长期计划，在“台美教育倡议”架构下强化“双边合作，彰显台美共享价值”。二是通过继续发展“美国资料中心”在台湾传播美国文化和价值观。“美国资料中心”项目在台湾开始于2005年，其主要功能是提供大量美国相关书籍以及数字资料，幷定期举办美国文化、美国留学相关活动，是美国“公共外交”的重要一环。2020年8月，屏东美国资料专区整修后重新开幕，此外，AIT台北办事处的“美国中心”也进行了改造升级，于2020年10月5日重新对外开放。三是深化台美文化交流，扩大台美文化领域人员交流规模。2021年8月31日，台“文化部长”李永得和AIT台北办事处处长孙晓雅共同签署“合作备忘录”，开展“傅尔布莱特—台湾文化部艺文专业人才奖助计划”，赞助台湾艺文工作者赴美交流。孙晓雅称这一计划将“持续深化美台人民之间的友谊、以及共享共荣的文化价值”。〔6〕总的来看，2020年后美国对台“公共外交”开展频繁，强调台美“共享基于民主自由”的“共同价值观”是当前美国对台“公共外交”的突出特点。
2、在多方面肯定蔡英文当局政绩，为民进党背书。2017年蔡英文上台以来，AIT逐渐改变了对岛内政党政治相对超脱的定位，从“相对中立”走向“全面公开力挺”民进党当局。2020年蔡英文连任后，AIT在疫情防控、环境保护等多方面为民进党当局政绩背书。一是全力称赞民进党当局新冠疫情防控的政绩，将台湾树立为“自由世界”抗击新冠疫情的“模范生”。2020年3月31日，美台官方高级官员举行网络虚拟论坛，分享台湾抗击新冠的“经验”，与会者包括AIT台北办事处处长郦英杰、时任台“驻美代表”高硕泰、“外交部”政次谢武樵等。讨论重点是世界各国分享“成功的、受到国际赞誉的”抗击新冠疫情的“台湾模式”。现任AIT台北办事处处长孙晓雅也在其首度与蔡英文会面时称赞台湾防疫成果，称台湾“成功应对新冠疫情”。〔7〕二是公开肯定民进党当局的环境政策。孙晓雅在美国创新中心2022年世界地球日年度论坛开幕致词时表示，“不论是风能和地热发电技术发展、创新废弃物管理倡议、或是近期发布的2050年净零碳排路径政策，台湾确实是公认的全球环境领导者”。事实上，民进党当局的环保和能源政策一直饱受台湾社会各界诟病，孙晓雅对台湾环境保护政策的公开表态，尤其是特别提到民进党当局“国发会”“台湾2050净零碳排路径”，无异于是代表美国为民进党当局的争议政策背书。
3、通过密集的高层交流影响台湾政治人物。AIT官员通过密集地拜会台湾核心政治人物，对台湾政局施加直接影响。2021年AIT新任处长孙晓雅上任后就开展了密集的拜访行程。其交流对象主要包含三类：一是“部长”级及以上民进党当局核心成员。7月到任后，孙晓雅就与蔡英文、赖清德、苏贞昌、游锡堃、邱国正、吴钊燮、顾立雄、陈时中、王美花及“科技部长”吴政忠，以及陆委会主委邱太三等相关部门负责人会面，其拜会范围基本涵盖民进党当局所有核心“部会”首长，会谈中孙晓雅反复强调对推动幷深化美台“伙伴关系”的承诺，强调美台“共享的民主和经济价值”，以及美国对台湾“恒久的承诺”。〔8〕二是“六都”市长等地方县市首长。孙晓雅上任一年来频繁参访台湾各县市，已与包括全部6位“直辖市”市长在内台湾县市首长举行会谈，其与县市首长会谈主题主要包括美国同相关城市地方交流、文化交流，以及产业合作等。此外，为维护美国在台利益，向地方首长施压也是AIT台北办事处人员在进行县市交流时重要议题，例如孙晓雅在与县市首长在美台经贸、防疫、科技等问题交换意见中就涉及关于“支持开放美猪美牛限制”的议题。〔9〕三是国民党主席等台湾重要政党负责人。孙晓雅上任后曾与国民党主席朱立伦举行会晤，孙晓雅表示支持国民党在美国设立办事处，愿意与国民党保持密切联系。〔10〕
除了AIT台北办事处人员外，身在美国本土的AIT主席也会在台湾政治人物到达美国时与其进行会面。2022年1月，台当局副领导人赖清德在出访洪都拉斯途中过境洛杉矶，AIT主席莫健亲自上机迎接，在赖于几天后回程过境旧金山时，莫健再次上机迎接，莫健还在随后媒体采访中给予赖清德“睿智聪明政治家”的评价，〔11〕彰显AIT对未来台湾地区领导人热门人选的重视。此外，国民党前主席江启臣和主席朱立伦访美时，也都与莫健举行了现场或视频会晤。通过与台湾各界政治人物保持密切往来，AIT得以及时向台湾政界传达美国政府涉台最新立场，掌握台湾政坛的最新动态，为维护美国涉台利益对台当局施加直接影响。
4、在经济领域进行泛政治化操作。2020年后台美经济联系日渐紧密，在“经济合作”层级方面有所突破。值得注意的是，美国在台美“经济合作”中注入了明显的意识形态因素，在经贸、网络、供应链等领域进行泛政治化操作，以“民主——威权”二分法极力地将台湾捆绑在美国为首的“民主阵营”战车上。一是AIT主导台美加强“供应链合作”，打造所谓“非中供应链体系”。〔12〕2021年6月22日，AIT与日本台湾交流协会及台湾“经济部”共同举办“科技产业全球供应链合作论坛”，时任AIT台北办事处处长郦英杰在致词中强调了“与理念相同伙伴在科技产业供应链加强合作”的重要性。2022年4月29日，AIT主办“美台合作提升全球半导体供应链韧性”座谈会，孙晓雅在开幕致辞中称中国与日俱增的“挑衅”以及疫情等因素，愈发验证了半导体产业的重要性及台湾居中的关键角色。AIT将在“科技贸易暨投资合作架构”（TTIC）框架下，延续美台之间战略性的产业合作，处理供应链中断问题。〔13〕
二是，台美双方在网络和5G通信领域结成“价值同盟”。2020年8月26日，AIT和“驻美国台北经济文化代表处”（TECRO）共同发表“5G安全共同宣言”，称美台将透过“全球合作暨训练架构”（GCTF）紧密合作，提升全球对5G网络风险的认知，幷期盼能与理念相近的伙伴持续合作，共同发展合适的5G标准。台美透过更迭将现有网络不受信任的软硬件供货商，转换为可信赖的供货商。〔14〕2020年11月12日，时任台北办事处处长郦英杰在“台湾网络治理论坛”发表致词，称美国深深忧心网络可能被“专制政府”操纵、破坏或控制的风险，称台湾是保护5G网络的典范，肯定台湾当局禁止华为参与电信网络建设的行为，期待台美在美国主导的“乾净网络”（Clean Network）倡议框架下开展“5G安全及网络自由合作”。
三是，AIT主导台美以“共同价值”为基础深化经贸关系。2020年11月21日，AIT和“驻美国台北经济文化代表处”主办首届“美台经济繁荣伙伴对话”，AIT称这一对话平台将协助深化美台经济关系，进一步扩大双边社会对“民主机制”的尊重。2022年6月1日，台美双方藉由AIT和“驻美国台北经济文化代表处”协调，发起“美台21世纪贸易倡议”，双方计划利用“美台21世纪贸易倡议”，来推进和深化重要的美台经贸关系，促进“共同价值观”。〔15〕2022年3月，孙晓雅在提及2021年第二次“美台经济繁荣伙伴对话”时，称此一对话有助强化台美经济合作，幷建立一个联盟，来对抗中国不公平的经济和投资政策。
5、全面支持民进党当局“抗中保台”路线。蔡当局从2018年“九合一”选举惨败后逐渐确立起以“抗中保台”为主轴的执政和选举策略，这一策略和美全面围堵中国大陆的“印太战略”相契合，因此美方通过各种方式为民进党当局的“抗中保台”路线助力。一是AIT通过发表声明、举办国际会议等方式多次力挺台参加国际组织、拓展与他国的实质关系，提升台湾的国际地位。2021年5月21日，AIT与“英国在台办事处”及“日本台湾交流协会”等联合声明支持台湾“有意义地参与世界卫生组织”事务，幷以观察员的身分参加世界卫生大会。〔16〕AIT和台湾“驻美国台北经济文化代表处”也于2021年3月和10月召开线上论坛，讨论如何扩大台湾在联合国及其他的国际参与。〔17〕在帮助台湾维持和发展与他国实质关系方面，2021年7月，AIT声明肯定“驻立陶宛台湾代表处”的设立协议。此外，2021年10月，孙晓雅也曾就台湾与梵蒂冈所谓“外交关系”可能生变表示，“与台湾的关系应由各国自己决定，不应受到任何施压”。〔18〕
|
