|
| 图1：大湾区养老金融高质量发展需求增长因素 |
|
| 表1：粤港澳三地与养老相关的政策文件 |
中评社╱题：粤港澳大湾区养老金融高质量发展的实施策略 作者：朱媛媛（广州），广东工业大学法学院副院长＼副教授、广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心研究员
【摘要】养老金融是指运用金融工具满足社会成员的多样化养老需求并服务银发经济发展的一系列金融活动总和。近年来中国高度重视养老金融体系建设，并陆续出台相关指导意见。粤港澳大湾区是中国金融业发展的核心引擎，但其在养老金融领域仍处于起步阶段。由于粤港澳的社会保障体系存在差异，三地在推动养老金融合作的过程中面临诸多现实挑战，突出表现在顶层设计缺失、行政协调力度不足以及市场金融资源供给不足三个方面。面对国家大力发展银发经济的明确导向，为推动粤港澳大湾区养老金融产业高质量发展，有必要从强化制度供给、实施行政激励与推进市场协同这三大路径着手，共同构建多层次、宽领域和可持续的区域养老金融生态。
发展养老金融是促进中国特色金融和养老事业高质量发展良性循环的关键着力点。2024年11月，国家金融监督管理总局印发《关于进一步提升金融服务适老化水平的指导意见》。2024年12月，中国人民银行等九部门联合印发《关于金融支持中国式养老事业 服务银发经济高质量发展的指导意见》，首次明确界定养老金融的内涵和外延并提出2028年及2035年实现养老金融体系基本建立的目标。①2025年3月5日，国务院政府工作报告进一步提出：“完善养老金融标准体系和基础制度。”②自粤港澳大湾区启动建设以来，在“推动港澳更好融入国家发展大局”的政策背景下，粤港澳三地正加速融合发展，致力于打造具有国际影响力的世界一流湾区。近年来，大湾区在数据跨境流动等众多领域都展开了合作，三地通过规则衔接、人才流动等举措实现优势互补、互利共赢。在此良好基础上，将养老金融这一国家重点推进的领域纳入合作框架，将成为推动大湾区融合的重要增长点。探索实现养老金融行业的协同发展，必将进一步加速大湾区的一体化进程。当前，粤港澳大湾区在养老金融方面的合作已经有了一些尝试，但想要实现高质量发展，仍需政府、金融机构、企业等多方主体共同推进。
一、粤港澳大湾区养老金融发展的实践检视
随着养老金融的兴起，粤港澳三地正基于各自现有的养老保障体系，以多元化方式推动产业发展。展望未来，在大湾区加速融合发展的背景下，三地共同面临的人口老龄化趋势与跨境养老的政策利好，将成为深化区域养老金融合作的关键驱动力。
（一）产业各具优势
近年来，广东省金融运行总体平稳，为养老金融产业发展提供了坚实支撑。总体而言，广东省养老金融产业的发展呈现多主体齐发力的态势。广东省共计69家金融机构参与个人养老金业务试点，向社会提供350多款养老金融产品，其种类和数量均居全国前列。全省职业年金、企业年金等二支柱资金规模超过4500亿元，个人养老金开户数超2100万、缴存资金超160亿元，保险资金投资广东医疗养老事业项目超300亿元。③与此同时，省内各家商业银行加快推进线上线下服务渠道适老化改造，强化养老产业信贷支持，专项推出各类养老产品。以交通银行广东省分行为例，该行在全省打造50家“交银养老服务示范网点”，专项推出“交银养老-惠老展业贷”“惠老助力贷”等产品，为养老服务机构经营活动提供流动资金。④
强积金是香港退休保障的核心支柱。截至去年年底，全香港由60岁及以上人士持有的强积金帐户约有150万个，总资产达1800亿港元，占强积金总资产的14%。⑤除了强积金，香港的特色养老金融产品也非常丰富。其中，由香港按揭证券有限公司运营的“退休三宝”（香港年金计划、安老按揭计划、保单逆按计划）颇具特色。另外，在第37期“全球金融中心指数”报告中，香港金融行业领域总排名维持全球第三位，在亚太区继续居首。⑥香港的国际金融中心优势，将促进大湾区产业提高金融产品创新能力、完善金融保险体系等，从而使得香港在大湾区应对人口老龄化、发展高质量养老金融产业的过程中发挥强大作用。
澳门采用的是双层式社会保障制度，第一层为社会保障制度登记，第二层是非强制央积金。截至2025年第一季，澳门退休基金的总资产已超过480亿澳门元。同时，总计有逾10.8万人参与设立公积金共同计划。在非强制央基金领域，宏利参与澳门非强制性中央公积金制度，并会根据澳门人口结构变化及社会保障需求，提供多款不同类型的基金。⑦
（二）需求日益增长
中共二十届三中全会明确指出，要积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制，大力发展银发经济。⑧人口老龄化问题事关国家发展全局与亿万百姓福祉。当前，粤港两地的人口老龄化程度正不断加深，亟待推进基本养老服务体系建设，不断提高养老服务质量和水平。截至2024年底，广东省60岁及以上户籍老年人口1789万人，老龄化率达17.46%，预计2030年将突破20%，进入中度老龄化社会。⑨自2022年开始，香港老年人（65岁及以上）占总人口比重超过20%，2024年突破22%。⑩随着老龄化程度加深，香港本地养老资源愈发紧张，越来越多香港老人选择“北上养老”。根据香港特别行政区立法会2025年发布的《数据透视》，截至2024年，有近10万名65岁或以上香港老人，选择定居广东省，比过去10年间激增了40.5%。⑪尽管澳门当前尚未步入老龄化社会，但是仍面临人口老龄化到来的风险压力。面对大湾区人口老龄化和香港居民跨境北上养老的双重趋势，粤港澳大湾区亟待围绕社会成员的养老需求完善养老金融服务体系，实现高质量发展。
另外，技术的快速迭代给养老金融领域带来了便捷和创新，但也伴随着不可忽视的养老金融安全问题。第一，由于养老金融产品的特殊性、目标受众的脆弱性以及金融市场固有的风险，对养老金融产品进行严格监管成为至关重要且不可或缺的环节。第二，需要加强涉老非法金融活动的监管。养老金融诈骗等非法活动涉及范围广、影响恶劣，需要强有力的监管和法律手段予以打击。第三，老年人预防诈骗的意识仍需要提升。据2023年中信银行和中国老龄科学研究中心联合发布的《老年金融消费者权益保护调查报告》显示，约一成受访者在过去三年中遇到过诈骗，其中约四成诈骗造成了经济损失。在粤港澳三地制度差异的背景下，技术带来的养老金融安全问题会被放大，单纯依靠任何一方的力量都无法有效解决，需要三地政府加强协同治理。
［图1：大湾区养老金融高质量发展需求增长因素］
（三）合作初具规模
近年来，国家支持各类老年护理服务机构的建设。⑫2023年，广东省与香港开展“广东院舍照顾服务计划”扩展的合作探索，计划在共同指定的内地城市，共同选取由内地机构营办的养老机构参与到计划中。截至今年2月，参与该计划的养老机构总数增至15家，分布于广州、深圳、佛山、中山、江门、肇庆等地。⑬随着大湾区互联互通加速，大湾区“跨境养老”产业正成长为新的业态，三地正努力通过打造“保险+康养”业务生态圈、促进跨境购房支付便利化、支持“港澳药械通”与“长者医疗券”等措施来应对大湾区人口老龄化的挑战。2021年11月，中银集团人寿保险有限公司及澳门殷理基集团旗下的臻林大健康控股有限公司签订一项战略合作协议，展开横琴粤澳深度合作区首个跨粤、港、澳三地的保险+康养合作项目。⑭为使跨境北上“老有所医”，截至2024年12月底，“港澳药械通”政策顺利打通港澳使用的创新药械快速进入粤港澳大湾区内地临床应用的通道，指定医疗机构45家，品种97种，其中药品49种、器械48种，惠及大湾区居民近万人次。⑮对此，中国人民银行广东省分行积极引导辖区金融机构主动与纳入范围的医疗机构对接，提供支付结算、帐户管理等金融服务，提升港澳长者北上就医、养老的金融服务水平。
总体来看，粤港澳三地在养老金融领域的合作已奠定了比较扎实的基础，为大湾区居民提供了丰富的物质保障和服务选择。据《香港营商环境报告》指出，香港在各金融服务范畴极具优势，截至2025年4月底，全球20家顶尖保险公司中11家在港营运，本港保险渗透率在亚洲及世界均排名第一。⑯随着大湾区人口高龄化情况加剧，保险等养老金融业务将迎来更庞大的机遇，大湾区养老金融产业的发展，仍有很大的深化合作空间。
二、粤港澳大湾区养老金融高质量发展的突出制约
由于历史背景原因，粤港澳三地采取不同的社会保障体系。广东省的社会保障体系包含社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等多个方面。香港则包括综合社会保障援助、公共福利金、强制性公积金等。而澳门采取的是由社会保障基金和非强制性中央公积金制度组成的双层式社会保障制度。三地的社会保障体系独立运行，伴随着顶层设计缺失、行政协调力度不足和市场金融资源供给不足的突出制约，使得三地养老金融深化合作发展面临限制。
（一）顶层设计缺失
在区域经济一体化的进程中，顶层设计发挥着不可或缺的作用。当前，大湾区在养老金融领域缺乏具有指导功能的政策性文件与协同一致的监管体系，将直接对跨境养老服务的便利性、养老产业的深度融合以及金融市场的互联互通等带来影响。
第一，三地尚未出台养老金融专项政策性文件。自国家呼吁发展养老金融产业以来，当前大湾区在养老金融领域还在起步阶段，各个地方政府都在积极地探索相应的发展路径，并尝试制定相应的政策性文件。广东还没有出台与养老金融直接相关的指导性文件，港澳也缺乏养老金融专项政策（如表1所示）。尽管广州的《广州市关于促进养老金融高质量发展若干措施》、深圳的《关于统筹做好养老金融大文章，服务深圳银发经济高质量发展的实施意见》政策文件均提到探索港澳养老金融合作，鼓励开发跨境养老金融产品、跨境医疗险产品，并探索完善湾区养老金融跨境支付体系。但由于缺乏更高层面、更具体的专项政策指引和协调，这些探索呈现出碎片化与浅层化，实质性突破有限。同时，在缺乏统一顶层设计的情况下，三地按照各自的历史渊源与社会背景等进行制度设计，容易导致三地在养老金融方面的法律规定不同，加大养老护理员等专业资格在三地互认度难、资金跨境投资风险大等潜在风险，从而限制了专业人才和服务的跨境流动，使得养老金融产业难以在大湾区范围内实现资源的最优配置和深度融合。
［表1：粤港澳三地与养老相关的政策文件］
第二，缺乏专门的政策机制来破解监管制度壁垒。在大湾区养老金融领域合作深化的过程中，跨境养老金融产品的推出是大势所趋。鉴于当前大湾区养老金融监管是由三地不同的监管部门进行，这也意味着跨境养老金融产品需要同时符合粤港澳三地的监管要求，包括但不限于金融监管协调、税收政策衔接和外汇管理问题等。一款在香港被认定为“低风险”的养老储蓄保险，可能因不符合内地的监管规定而无法销售。若没有协同一致的制度供给，真正的“跨境养老金融产品”恐怕难以诞生，最终形成割裂的市场。另外，由于目前缺乏专门的政策机制来破解这些壁垒，金融机构在产品创新上顾虑较多，造成市场供给相对单一。目前市面上的跨境养老金融产品仍处于初步探索和发展阶段，难以满足居民多样化的跨境养老需求。
|
