三、粤港澳大湾区重大合作平台建设的问题分析
重大合作平台是帮助港澳融入国家发展大局的重要抓手，仍然面临着粤港澳三地的权力分割、行政体制碎化、政策协同难等问题，导致基层和一线部门经常诟病的“大门开了，小门没开”的情况。⑯
跨境协同发展机制有待完善。法律层面，深圳和香港分别适用内地法律和普通法体系，法律制度的差异导致跨境合作中的政策协调难度较大。行政层面，深圳和香港在合作平台的土地规划、产业布局、人才引进等方面缺乏统一的顶层设计，导致资源分散、重复建设等问题，未能充分发挥区域协同效应。制度层面，粤港澳存在较大的差异，以税制为例，与澳门相比，内地的税种多达20种，而澳门仅有10种，且澳门依靠博彩业税收即可支撑其社会福利与制度的运行，因而能够实行较为简单的税制。然而，内地由于人口众多、税收种类复杂，难以实现类似的简单税制。横琴粤澳深度合作区实行“一线放开，二线管住”，在协同机制方面有一定突破，澳门公务员与内地公务员联合办公实施仍存在一些问题：一是享受优惠政策的主体范围有限，社会基础较小，政策放开的力度与预期相比仍显不足；二是部分政策附加条件较多，限制了实际操作的灵活性；三是消费免税政策尚未覆盖个人消费环节，限制了政策红利的进一步释放。此外，二线监管的复杂性和成本增加也对执行部门提出了更高要求。河套地区也面临同样情况，包括深港两地在管理制度、政策体系、运营机制等方面存在差异，需要进一步加强协调和对接。
与自贸试验区未充分联动。香港和澳门都是自由港，如果与广东自由贸易试验区充分联动，能够对自贸区试验区制度创新起到很好的“示范效应”，能够形成更多可复制、可推广的制度创新成果，通过自由贸易试验区向更多地方推广，但两者之间联动发展的机制还未建立。一方面，是由于自由贸易试验区自身发展遇到“瓶颈”。包括对接高标准国际贸易投资规则的测试不够，⑰“一事一议”授权方式协调和审批的成本较高，⑱没有建立“容错纠错”机制等问题。另一方面，粤港澳合作当中也有部分特殊政策，难以复制推广。幷且与港澳之间合作也都是跨关区，需要通过签署类似《内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）等经贸协议的方式来推进，与其他自由贸易试验区与其他平台之间联动还有所不同，需要有新的机制安排。此外，经贸规则往往涉及国家、法律层面的事项，虽然有CEPA和《关于修订〈《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）服务贸易协议〉的协议二》等制度安排，仍然有部分是特殊政策，同时也存在落实难问题，很难形成向其他地区复制推广的范本。
合作区面临产业导入升级难题。以前海金融业为例，虽然已经形成了产业集聚，但跨国金融机构总部和分支机构落户仍然偏少，持牌金融机构新涉及异地迁入难度增大，还未形成产业生态等问题。需在招引港资、外资金融机构方面进一步加强。横琴粤澳合作区由于澳门、横琴两地经济总量较小，产业结构、产业类型较为单一，产业导入更困难。一是横琴金融等产业没有在岛内实质性运营，虽然证券公司、基金公司为横琴贡献较多税收，但实际办公人员较少。二是商业建筑空置率高，人气集聚效应仍未显现。第一太平戴维斯发布《横琴粤澳深度合作区及珠海商业地产市场2022年下半年回顾与展望》报告显示，至2022年底，横琴及珠海写字楼市场无新增供应入市，有高达44.5%的空置率。三是横琴区内生活成本较高，截至2025年2月，横琴的新房均价已攀升至4.3万-5万元/㎡，而二手房均价则在3.7万-4.2万元/㎡之间。核心区域的豪宅单价更是突破了7万元，远远高于珠海其他区域的房价。南沙产业发展空间最大，但由于产业政策体系存在对支柱产业支撑力不足、新兴产业政策精准度有偏差、政策红利“虹吸效应”减弱等问题，没有发展形成优势产业集群。
基层交流交往仍然存在制约。一是虽然签署了各类合作协议，但内地政府部门更重实体，港澳则更重程序，重要问题都需要经过立法会，同时还会有被司法挑战的风险，重大合作平台不少港澳事项仍需要层层上报等候指示导致效率低，港澳问题不仅具有政治敏感性，而且不少事项也超越地方事权范围，使得地方长期以来形成了涉港澳事项向上级汇报、等候上级指示的习惯。二是除了横琴以外，其他平台基层官员之间交流交往较少，香港官员在金融、贸易等经济领域，具有丰富经验，与世界接轨程度较高，但与大湾区内地基层之间交流互动相对较少，在各类政策具体执行过程中还有很多制度机制需要完善。例如，香港科研人员进入深圳工作需要办理复杂的手续，科研设备和资金跨境流动也受到一定限制，影响了两地科研合作的效率和便利性。三是对于与内地融合存在社会排斥现象，唯恐“新港人”抢走他们的工作机会，分享他们的福利待遇。调研发现大部分土生土长的香港青年幷不知道内地相关政策，他们对于报考内地公职兴趣较大，但对内地招考制度、考试内容不熟悉，现阶段没有明确的港澳专项招聘政策。
四、推进粤港澳大湾区重大合作平台建设的对策建议
坚守“一国”之本，善用“两制”之利。一方面，四大平台作为特殊经济区，政策优势能够吸引较多的港澳企业集聚；另一方面，试验一些融合发展举措，推动制度创新，同时也向粤港澳大湾区及更广大的内陆地区复制推广。此外，可以作为“内循环”与“外循环”的窗口，帮助企业更好地“走出去”“引进来”。
一是在新兴领域对标国际经贸规则开展压力测试。现有政策更多是对标CPTPP、DEPA、落实CEPA协议二，但在一些前沿领域，需要拓宽视野，结合经贸规则新进展，对数字贸易、人工智能、研发服务等新规则开展对接。例如，《英国－新加坡数字经济协定》（UKSDEA）等协议专门拟定了有关金融服务计算机设施位置的条款，即“在金融监管部门能够立即、直接、完整和持续地获取涵盖的金融服务提供者信息的前提下，禁止任何一方使用或设置金融服务计算设施，作为在该境内开展业务的前提条件”，在源代码保护方面，《欧盟-新加坡数字伙伴关系协定》（EUSDPA）明确维护了知识产权框架的核心原则，规定不应要求或强迫企业转让技术，特别是不应将转让或提供对源代码的访问，作为进口、分销、销售、使用该软件的条件。这些先行先试的举措和压力测试都可以放在合作区进行。
二是处理好合作区“一线放开”与“二线管住”之间的关系，在货物贸易层面率先实行自由贸易港的政策。粤港澳重大合作平台兼具园区经济的属性，追求高水平高效率，包括遵循园区经济基本发展规律，依据自然禀赋、特色产业、产业集群、供应链等促进香港产业发展。首先，对于产业发展还需要处理好“一线放开，二线管住”之间的关系，对于合作区内的“一线”要给予充分的自由，可以对标香港、澳门一些自由港的做法和举措，可以只管“边控”，让各类要素充分自由流动。在特殊区域内，要不断探索新产业、新模式，服务跨境电子商务、融资租赁、平台经济、数字经济、新质生产力、未来产业等培育发展。其次，通过“一线”向“二线”辐射，从“1”到“N”空间放大，就需要设立“N”个特殊园区和产业集群，具体拓展不同领域、模式、产业、要素功能，实现最高水平对外开放。此外，还需通过对“N”实现新兴产业“面”的监管，“抓大放小”实现政府治理方式的改革与创新。通过跨境“飞地”“合作园区”等模式推动粤港澳合作，对标香港、澳门的先进制度，幷在全国复制推广，乃至在“一带一路”共建国家的自贸区推广相关举措。
三是发展科技服务业，加强与港澳科研资源链接。一方面，与港澳知名高校共同组建联合研究中心、联合实验室、国际合作实验室等，联合建设科技成果转化平台，开展高价值专利培育、专利导航、知识产权质押融资，提升知识产权创造运用水平。推动四大平台与港澳在知识产权权属互认、数据互认、证据互认、处理结果互认等方面达成共识，联合港澳加强知识产权服务品牌机构培育，支持机构提供深加工的专利信息和增值服务。打通科技成果转化障碍，参考港澳模式，赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权。另一方面，利用港澳资金优势，联合发展科技金融。利用港澳资金规模优势，发挥四大平台政策性金融机构的作用，打造产业+基金的资本驱动产业链，为科创企业的科技创新“保驾护航”，金融助力新兴产业、未来产业发展。此外，完善跨境数据跨境流通管理体系，包括监管技术、个人隐私及信息安全规则、试点政策等内容，打造与港澳趋同的通信网络环境，建设国际大数据产业园区，在国内率先开展以跨境数据云服务为核心的跨境电商、跨境金融、跨境直播、跨境物流等新业态。
四是在医疗、教育、文化和金融等领域，推动全产业链集成创新。参考海南自由贸易港，通过全国人民代表大会常务委员会授权，暂时调整适用有关法律规定。进一步放宽相关举措，在开放港澳医院在四大平台设立独资的医疗机构基础之上，是否可以参考港澳对于卫生健康管理相关监管措施予以监管。取消港澳方出资的港澳律师事务所、券商银行等金融机构、外资举办学前、普通高中和高等教育机构的股比限制；注重监管政策协调性，通过服务产品标准化（金融、会计、专业服务等）去降低彼此监管政策差异，通过非官方的民间组织、行业协会、社团等渠道制定服务业行业标准。率先构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式。可根据高标准经贸规则相关要求，参考港澳地区的一些做法，幷形成可复制可推广的制度创新案例和引领性的规则经验，在知识产权、数字贸易、劳工保护等方面可以率先形成系统性、集成化的制度体系。
五是优化政策体系，简化兑现流程，加快政策迭代。一方面，应联合港澳出台四大平台的政策，避免“自说自话”。例如，参考香港补贴中小企业科技券等政策，四大平台内的港澳企业也可以享受同等政策。针对物业闲置问题，支持企业利用闲置物业建设创新创业孵化载体，通过商改住等方式解决横琴、前海保障性住房短缺等。另一方面，政策发布同步能够实现网上政策兑现。细化“实质性运营”条件，对雇佣人数、租住的办公场地等明确要求，针对实质性运营的条款进一步细化，增加需满足雇佣人数、租住的办公场地等要求。推行全程电子化兑现流程最便利，如无特殊情况，企业无需到现场提交纸质资料，所有信息收集及资料的提交均可在政策兑现服务平台上实现，收录规范性文件和兑现典型案例，方便企业查询和参考。在前海、南沙等重点合作平台，实行基层公务员互派制度。前海和南沙，是对港澳深度合作的重点地区，可通过互派官员增进彼此瞭解，沟通在政策制定和执行过程中所存在的问题。最后，加快新兴产业和未来产业政策迭代速度，加强跨部门之间的统筹协调。
本文系国家社会科学基金一般项目“粤港澳大湾区科技创新促进未来产业发展的机制、路径与政策研究（项目号：23BJL119）”阶段性成果。
注释：
①③⑤冯邦彦：《香港在中国经济现代化进程中的作用》，载《经济研究》，1989年第04期。
②陈可焜：《香港经济——一个值得特别研究的题目》，载《经济研究》，1985年第10期。
④彭乃店：《关于加深粤港澳经贸合作的思考》，载《国际贸易》，1988年第6期。
⑥李桂贞、梁育民：《试析粤港澳合作的新内涵》，载《东南亚研究》，2001年第2期。
⑦林少立：《珠海特区发展的新选择:建设横琴自由岛》，载《南方经济》，1995年第3期。
⑧夏泉、熊杰：《关于设立"横琴高教特区"的若干思考》，载《高等教育研究》，2009年第9期。
⑨周运源：《略论高科技和粤港澳科技合作的若干问题》，载《广东财经大学学报》，1997年第02期。
⑩数据来源：横琴粤澳深度合作区统计局：《横琴粤澳深度合作区2024年经济运行简况》，2025年2月5日整理所得。网址：https://www.hengqin.gov.cn/stats/tjsj/jjyxqk/content/post_3763600.html
⑪数据来源：21世纪经济报道，数读｜横琴“四新”产业图谱，2022年9月16日。网址：https://www.21jingji.com/article/20220916/herald/9b96d15dca10cb38ffc3fcadc8b24e5e.html
⑫数据来源：横琴粤澳深度合作区统计局：《横琴粤澳深度合作区金融统计月报（2025年1月）》，2025年3月12日整理所得。
⑬资料来源：横琴执委会官网、南方网，《湾区案例|“澳门新街坊”实现公共服务趋同澳门》，2025年2月27日。
⑭资料来源：南方+，《前海地区生产总值首破3000亿》，2025年1月29日。
⑮数据来源：南沙区人民政府办公室，《2024年政府工作报告》。
⑯杨爱平：《港澳融入国家发展大局的三重逻辑》，载《港澳研究》。
⑰毛艶华：广东自贸试验区试点改革成效与制度创新方向，载《国际贸易》，2017年第6期。
⑱佟家栋：中国自由贸易试验区启动试验以来的思考，载《城市观察》，2016年第1期。
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年5月号，总第329期，P113-119）
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