中评社北京8月22日电／推进资源型地区高质量发展，是维护国家资源能源安全的重要保障和健全区域协调发展体制机制的重要环节。2021年，国家发展改革委、财政部等部门印发的《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》提出，到2025年，资源型地区资源能源安全保障能力大幅提升，创新引领、加快转型、多元支撑的现代产业体系基本建立。本期特邀专家围绕相关问题进行研讨。
支持资源型地区可持续发展
如何理解资源型地区的涵义和特征？国家出台了哪些支持政策？
肖金成(中国国土经济学会理事长、国家发展改革委国土地区研究所原所长)：资源型地区是依托本地矿产、森林等自然资源开采、加工发展起来的特殊类型区域。长期以来，作为基础能源和重要原材料供应地，资源型地区为我国经济社会发展作出突出贡献。我国资源型城市有118座，大多数是在矿产资源勘探、开发利用基础上，由矿工和为矿工服务的人员不断集中发展起来的。由于资源不可再生，经过几十年开采，许多城市矿产资源已濒临枯竭，少数城市由矿兴城荣转为矿竭城衰。
资源型地区具有以下几个特征。一是区位条件较差，许多位于山区甚至是深山区。这与矿业自然属性有关，如煤炭、金属矿等多集中在山区，就近冶炼有利于降低运输成本。二是产业结构单一，以上游产业为主。多数资源型城市以矿业开采和冶炼为主，只有少部分城市对矿产品进行深加工，但也属于上下游产业链，一旦资源枯竭，产业链即断裂。三是工资水平低而失业率高。矿工多数从农村招聘而来，矿工家属与矿工均在一个企业工作，多数住在棚户区。四是生态环境欠账较多。矿业加工废水排放造成一些动植物死亡，尾矿堆积占用大量土地，存在垮坝风险。五是城市布局分散。资源型城市多数是缘矿而建，而资源分布一般具有不连续性特点，决定了城市布局呈分散性特征。六是城市管理条块分割。我国资源型城市在发展初期，无论是石油、煤炭、冶金还是森工城市，基本都采用政企合一管理体制，即大型企业领导兼任城市党政领导，企业与城市是同一个利益主体。
针对资源型地区尤其是资源濒临枯竭地区面临的困难，国家采取了多项举措，包括开展资源枯竭城市转型试点、支持发展接续产业、棚户区改造、促进下岗职工再就业等。
2007年，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》提出，建立健全资源型城市可持续发展长效机制，加大对资源型城市尤其是资源枯竭城市可持续发展的支持力度，大力推进产业结构优化升级和转变经济发展方式，培育壮大接续替代产业，改善生态环境，促进资源型城市经济社会全面协调可持续发展。
从2008年开始，我国陆续推出三批资源型城市转型试点。首批经国务院批准的资源型城市转型试点共12个，分别是阜新、伊春、辽源、白山、盘锦、石嘴山、白银、个旧、焦作、萍乡、大冶、大兴安岭。第二批经国务院批准的试点城市共32个，其中地级市9个、县级市17个、市辖区6个。第三批经国务院批准的试点城市共25个。
在党中央、国务院正确领导和各方共同努力下，以资源枯竭城市转型为突破口的资源型地区可持续发展工作取得阶段性成果，政策体系逐步完善，工作机制初步建立，城市经济社会发展重现生机与活力。但资源型地区历史遗留问题依然严重，转型发展内生动力不强，产业发展对资源依赖性依然较强，采掘业占二次产业比重超过20%，现代制造业、高技术产业等处于起步阶段。
2013年，国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》。规划范围包括262个资源型地区，其中地级行政区(包括地级市、自治州、盟等)126个、县级市62个、县(包括自治县、林区等)58个、市辖区(开发区、管理区)16个。提出坚持统筹协调、分类指导，努力化解历史遗留问题，加快资源枯竭城市转型发展，有序开发综合利用资源，提升城市综合服务功能，促进资源富集地区协调发展，走出一条有中国特色的资源型城市可持续发展之路。并将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型，明确了各类城市发展方向和重点任务。
2021年，国家发展改革委、财政部、自然资源部联合印发《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》，作为“十四五”时期指导资源型地区转型发展的重要制度性文件，准确把握新发展阶段资源型地区转型发展面临的新形势新问题，提出了相应重大任务和政策举措，对引导资源型地区进一步强化保障国家资源能源安全重要职能，科学确定本地区发展定位，合理谋划转型发展思路具有重要意义。
结合市场经济条件下的现实需求，资源型地区转型方向大体有以下三个。一是区位条件较好、腹地较大的资源型城市，转型方向是建设区域性中心城市，通过改善营商环境，发展接续产业，推动产业多元化发展，并不断完善城市功能，与周边城市和农村建立合作关系，辐射带动周边地区共同发展。二是距离都市较近的资源型城市，应和都市错位发展，作为都市的一个功能区，和都市形成一定分工，不再追求城市规模扩大和功能健全。三是远离城市的独立工矿区，因缺乏区位优势，不具备发展二三产业条件，资源枯竭后应果断选择移民搬迁。
打破单一结构发展接替产业
打破单一产业结构是资源型地区的转型密码。近年来，资源型地区产业结构转型效果如何？
宋迎昌(中国社会科学院生态文明研究所研究员)：我国认定的69个资源枯竭城市有一个共同特点，即因资源开发而生、因资源产业而兴、因资源枯竭而衰。资源型地区要实现可持续发展，必须摆脱对资源开发的传统路径依赖，尽快寻找并发展战略接替产业。一些资源型地区产业转型发展已取得明显实效。
从产业结构优化效果来看，“一业独大”不合理产业结构正在调整，“多业共兴”产业结构正在形成。2009年国家认定的第二批资源枯竭城市安徽铜陵，铜矿资源丰富，曾是新中国第一个铜工业基地，该年三次产业结构比例是2.6∶67.9∶29.5，工业占据主体地位，其中有色金属采选业和有色金属冶炼及压延加工业创造的工业产值占全部工业产值的53%，呈现有色金属“一业独大”产业结构特征。经过努力，强资源依赖性的产业结构已有明显改进，2022年三次产业结构比例调整为5.1∶49.8∶45.1，与2009年相比，第二产业比重下降18.1个百分点，第三产业比重上升15.6个百分点，三次产业发展更加协调。2011年国家认定的第三批资源枯竭城市河南濮阳是因石油开采而兴起的城市，2006年原油产量311万吨，2009年287万吨，2011年260万吨，呈逐年下降趋势。为摆脱石油资源面临枯竭的困境，该市开启产业结构转型之路。2022年三次产业结构比例为12.7∶37.7∶49.6，与2011年相比，第一产业下降1.1个百分点，第二产业下降29.7个百分点，第三产业上升30.8个百分点，在基本摆脱过度依赖油气资源开采基础上，实现全市地区生产总值按可比价格从2011年到2021年224%的增幅，成效十分明显。
从战略接替产业培育发展来看，非资源类新兴产业稳步壮大，发展势头良好。河南焦作是以煤炭工业为主导的老工业城市，2008年被列入第一批资源枯竭城市名单，在政策支持下积极探索产业转型之路。该市将汽车及零部件、装备制造和食品工业作为高成长性产业，将生物产业、新材料、新能源和节能环保等作为战略性新兴产业予以培育。2017年规上工业中上述三大高成长性产业的工业增加值占全部规上工业增加值的比重为31.7%，比2014年提高3个百分点；2022年战略性新兴产业和高新技术产业的工业增加值分别占规上工业增加值的31.6%和58.7%，分别比上年提高4.6个和3.3个百分点。目前新能源材料产业规模已达300亿，锂离子电池新材料产业集群成为河南省首批战略性新兴产业集群，动力电池等25个产业链成为河南省特色优势产业链。四川泸州在20世纪50年代因天然气资源丰富成为我国重要天然气化工基地。由于资源面临枯竭，很多以天然气为原材料的传统制造业走向衰退，2011年被纳入第三批资源枯竭城市名单。为此，当地编制《泸州市资源枯竭城市转型发展规划(2012—2015年)》，提出把天然气化工转变为煤化工，以丰富的煤资源替代天然气资源，并着力发展精细化工，同时积极培育现代医药、商贸物流、文化旅游、现代金融等新兴接续替代产业。经过10多年产业转型，天然气化工被煤化工和页岩气化工替代，一大批非天然气依赖性产业茁壮成长。
从产业转型支撑要素来看，产业转型比较成功的城市普遍重视软硬件环境建设。受国家表彰的2021年度资源枯竭城市转型绩效优秀等级的7个城市(区)中，安徽铜陵坚持科技与金融“两翼齐飞”，江苏徐州打造淮海经济区物流中心，江西景德镇注重提升景德镇陶瓷品牌文化影响力，四川泸州注重对外开放通道建设，河北张家口下花园区成立企业服务中心优化发展环境，河南濮阳实施“濮上英才”计划重视人才引进培养，山东淄博加强产业园区建设引导产业集聚发展，这些举措极大提升了产业转型发展质量和可持续性。
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