《意见》从数据基础制度构建视角，以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四个方面为重点，给出了及时的、关键的指导意见。《意见》提出，建立保障权益、合规使用的数据产权制度，涉及数据产权的结构性分置制度，公共数据、企业数据、个人信息数据的确权授权机制，以及数据要素各参与方的合法权益保护机制等；建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，涉及数据的全流程合规和监管规则体系，规范高效的数据交易场所，数据要素流通和交易服务生态，数据安全合规有序的跨境流动机制等；建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，包括由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制和政府对数据要素收益分配的引导调节作用；建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度，涉及政府的数据治理机制，企业的数据治理责任，以及社会力量多方参与的协同治理等。《意见》从多个层次、多个维度给出了数据要素市场化的路径机制，综合统筹数字经济发展和数据安全保障、制度优势下的顶层规划和市场机制的配置调节、顶层框架基本规范和足够的创新探索空间等，为推动数据要素高效有序流通与公平竞争，建设统一有序开放的数据要素市场，构建安全发展共生繁荣的数字经济生态打下了良好基础。
文章分析，《意见》具有三个重要特色：
凸显了发展导向。《意见》以“做强做优做大数字经济”为基调，以“坚持共享共用、释放价值红利”“强化优质供给、促进合规流通”“深化开放合作、实现互利共赢”为原则，明确了促进发展的鲜明主导向。如，探索数据产权结构性分置制度，淡化了数据的“所有权”，更多强调“持有权、加工使用权、经营权”等，这对在当前缺乏共识情况下，搁置争议，构建有效高效的数据产权运行机制，明晰在数据生产、流通、使用过程中各参与方的合法权利，最大化数据价值的释放，提供了可行途径和方案。在流通交易方面，强调“在使用中流通、场内场外相结合”“有序发展跨境流通和交易”，探索“公共数据有偿使用政府指导定价”和“企业、个人数据市场自主定价”结合的价格机制。在收益分配方面，明确要“扩大数据要素市场化配置范围和按价值贡献参与分配渠道，完善数据要素收益的再分配调节机制”，有利于在保障基本权益前提下，鼓励发挥各参与方积极性，并尽可能最大化各参与方收益。
有利于可操作性。《意见》虽然定位于宏观指导，但是在不少方面已具备实际可操作性。如，数据产权的结构性分置框架和不同类别数据的分类分级确权授权制度，个人授权前提下的数据采集、持有、托管和使用，数据交易场所的构建规范等。
留足了创新空间。《意见》给出了数据基础制度的顶层框架设计，同时，对一些当前未决问题也留下了进一步创新探索的空间，如“探索数据资产入表新模式”“探索建立数据跨境分类分级管理机制与合作新途径”等。此外，《意见》也明确要“积极鼓励试验探索”“坚持顶层设计与基层探索结合”，鼓励支持先行先试，引导推动技术和产业应用创新，并建立创新容错机制。
总体看，《意见》的出台，为中国促进数据要素化的相关制度建设奠定了基础，发出了动员令。后续需要各部门、地方政府、行业联盟、企事业机构等在《意见》给出的指导和框架下，加大实践、创新和探索，为制度的建立健全添砖加瓦、贡献智慧、经验乃至教训。数据制度建设是一项系统工程，尚在起步探索期，仍有较长的路要走。制度体系构建需要做好顶层设计，更需要留足创新探索空间。
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