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| “一国两制”是香港、澳门在融入国家发展大局中的最大优势。 |
中评社╱题：中共十八大以来中央管治港澳的战略思想与实践 作者：张建（上海），上海国际问题研究院世界政党与政治研究中心秘书长、复旦大学统战研究基地兼职研究员
【摘要】中共十八大以来中央管治香港、澳门两个特别行政区的一系列重要战略思想与实践是以习近平同志为核心的党中央治国理政思想在“一国两制”、港澳工作领域的集中体现。近十年来中央管治港澳的一系列战略思想与实践，主要体现在加强党对港澳工作的集中统一领导、坚定不移贯彻“一国两制”、坚持依法治港治澳、落实中央对特别行政区的全面管治权、落实维护国家安全的法律制度和执行机制、落实“爱国者治港”“爱国者治澳”、防范和遏制外部势力干预港澳事务以及支持港澳融入国家发展大局等八个方面。
中共十八大以来中央管治香港、澳门两个特别行政区的一系列重要战略思想与实践是以习近平同志为核心的党中央治国理政思想在“一国两制”、港澳工作领域的集中体现，这一系列重要论述和重大决策部署是新时代港澳工作和“一国两制”实践的根本遵循和行动指南。党的十八大之后，中国特色社会主义进入了新时代，“一国两制”事业也进入了新时代。进入新时代以后，国际形势和港澳形势出现的新情况、新问题给中央管治港澳提出了新的挑战。中央根据“一国两制”在港澳实践出现的新情况、新问题对“一国两制”作出新的理论概括和战略指引。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，党中央采取一系列标本兼治的举措，推动香港局势实现由乱到治、由治到兴的重大转折，为推进依法治港治澳、促进“一国两制”实践行稳致远打下了坚实基础。①2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话指出，要全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，落实中央对香港、澳门特别行政区全面管治权，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，维护国家主权、安全、发展利益，维护特别行政区社会大局稳定，保持香港、澳门长期繁荣稳定。②纵观近十年来中央管治港澳的一系列战略思想与实践，主要体现在以下八个方面。
一、加强党对港澳工作的集中统一领导
党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。坚持党的领导是中国共产党百年奋斗历史经验最为核心的内容。加强党对港澳工作的集中统一领导，确保党在港澳工作中总揽全局、协调各方，保证港澳工作始终沿着正确政治方向前进是十八大以来中央管治港澳最为核心的思想与实践。
建立健全党对港澳工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能作用，完善推动党中央重大决策落实机制，港澳工作体制机制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。为加强党对港澳工作的集中统一领导，强化决策和统筹协调职责，2020年2月，党中央成立中央港澳工作领导小组，取代原来设立的中央港澳工作协调小组，③设立领导小组办公室，与国务院港澳事务办公室合幷设置。这是党中央面对世界百年未有之大变局和港澳内外环境新变化作出的重要战略决策，是对港澳工作领导体制作出的一次重大调整，从机构设置和制度安排上进一步加强了党中央对港澳工作的集中统一领导，不仅对促进香港局势由乱转治发挥了重要作用，而且对“一国两制”实践行稳致远产生了深远影响。④中央港澳工作领导小组在中央政治局及其常委会领导下开展工作，对学习贯彻落实党中央港澳工作的重大理论方针政策和涉及港澳工作的具体问题进行研究部署、协调指导和督促检查，研究港澳工作重大问题，向党中央提出建议。与此同时，中央对港澳工作的体制机制也进行了改革。新体制下，港澳两个中联办主要负责人与港澳办主要负责人一起，参加中央港澳工作领导机构办公室和国务院港澳办的工作，大大拓展、加强了办公室作为港澳工作中枢机构统筹协调的功能，有利于办公室超越具体工作部门，协助中央整合各部门的资源，全面及时瞭解港澳情况，准确把握港澳动态和社情民意，依法科学决策，主动应对各种风险挑战，维护港澳长期繁荣稳定和国家主权安全利益，实现中央治理港澳的战略目标和任务。⑤
中央对港澳工作的加强领导和港澳工作体制机制的改革有利于中央从战略和全局出发部署“一国两制”和港澳工作。实践证明，无论过去、现在和未来，处理港澳问题，做好港澳工作，必须坚持党的领导，强化中央的顶层设计和战略谋划，确保决策的科学系统完整，保证所有决策符合国家长远战略需要，符合香港澳门的根本利益。⑥
二、坚定不移贯彻“一国两制”
“一国两制”作为中国共产党和中国政府长期坚持的一项基本国策，自二十世纪八十年代以来，一直被中国共产党历次全国代表大会和重要会议所确认，幷被载入所有重要文件、文献当中，还被郑重载入中国宪法，幷通过香港基本法和澳门基本法予以制度化、法律化。⑦2021年11月，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确将“一国两制”的理论与实践作为中国共产党百年奋斗的重大成就之一。香港回归祖国20多年不平凡的历程充分证明，实行“一国两制”，有利于维护国家根本利益，有利于维护香港根本利益，有利于维护广大香港同胞根本利益。
“一国两制”理论与实践的丰富和发展是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。十八大以来，“一国两制”制度体系得到坚持和发展，呈现出一系列重大制度创新和实践创新，中央对“一国两制”科学内涵的阐释不断深化。2017年7月1日，习近平出席庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼幷发表讲话指出，中央贯彻“一国两制”方针坚持两点：一是坚定不移，不会变、不动摇；二是全面准确，确保“一国两制”在香港的实践不走样、不变形，始终沿着正确方向前进。2017年10月，中共十九大把坚持“一国两制”和推进祖国统一作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的14条基本方略之一。保持香港、澳门长期繁荣稳定，实现祖国完全统一，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保“一国两制”方针不会变、不动摇，确保“一国两制”实践不变形、不走样。2019年10月，中共十九届四中全会通过《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将坚持“一国两制”，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一作为国家治理体系和治理能力现代化的显着优势之一。2019年12月20日，习近平出席庆祝澳门回归祖国20周年大会发表讲话指出，总结澳门“一国两制”成功实践，可以获得四点重要经验：始终坚定“一国两制”制度自信、始终准确把握“一国两制”正确方向、始终强化“一国两制”使命担当、始终筑牢“一国两制”社会政治基础。⑧
“一国两制”的制度是因时因势不断发展和演进的，在实践中完善理论、总结经验、丰富内涵，进而进行理论创新、制度创新和实践创新。随着世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴进程以及“一国两制”在港澳实践的发展变化，中央仍将继续对“一国两制”制度体系进行发展和完善，但“一国两制”作为国家根本政治制度的基础不会变、实施“一国两制”的初心不会变。
三、坚持依法治理港澳
在推进“一国两制”实践中重视依法治港依法治澳，运用法治思维和法治方式进行管治和治理，掌握宪法和基本法赋予的中央对特别行政区的全面管治权。宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础。在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时，把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来，完善与基本法实施相关的制度和机制，坚决维护宪法和基本法的权威。香港、澳门从回归之日起即已纳入国家治理体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，重视和推进依法治港治澳。⑨
近年来香港乱局频繁，特别是发生以逼迫全国人大常委会收回关于香港政制度发展的“8·31”决定为主要诉求的非法“占领中环”运动和以反对特区政府修订逃犯条例而向内地移交逃犯而引发的“修例风波”。面对香港局势一度出现的严峻局面，中央始终把特别行政区放在依宪治国的总体格局中审视和把握，始终坚持依法治港，严格依照宪法和基本法办事。2014年，在处理长达79天的非法“占领中环”事件时，中央以法治思维和底线思维，坚定支持香港特别行政区政府依法处置。2016年，在处理“港独”议员宣誓问题上，中央采取“人大释法”的方式。针对香港特别行政区第六届立法会议员宣誓过程中极少数候任议员宣扬“港独”等违法言行，全国人大常委会主动对香港基本法第104条作出解释，明确依法宣誓的含义和要求，为依法取消有关人员的立法会议员资格提供了明确的法律依据。中央不但对香港出现的乱局依法止暴制乱、拨乱反正，对港澳特别行政区发展过程中出现的问题也坚持依法治理。2017年12月全国人大常委会作出《关于批准内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排的决定》，确认有关合作安排符合宪法和香港基本法，解决了在香港特别行政区行政区域范围内实行“一地两检”的合宪性、合法性依据问题，为在香港实施“一地两检”提供法律依据。2019年以来，面对“修例风波”带来的危及国家安全和“爱国者治港”等重大原则的严峻复杂局势，中央审时度势，始终坚持法治原则，严格遵循宪法规定和法定程序，运用“决定加立法”⑩落实维护国家安全、“决定加修法”⑪落实“爱国者治港”等法治方式妥善应对，稳妥处理。
面对未来“一国两制”在港澳实践可能出现的新问题，必须坚持依法治港、依法治澳，依法保障“一国两制”实践。进一步完善“一国两制”制度体系，要继续严格遵循宪法和基本法的规定，运用法治思维和法治方式，在法治的轨道上推进“一国两制”事业向前发展。
四、落实中央对特别行政区的全面管治权
中央对香港、澳门的全面管治权，是中央依照宪法和基本法对香港、澳门两个特别行政区享有的宪制权力。我国是单一制国家，中央对包括香港特别行政区、澳门特别行政区在内的所有地方行政区域拥有全面管治权。香港、澳门两个特别行政区的高度自治权不是固有的，而是来源于中央授权。高度自治权不是完全自治，中央对高度自治权具有监督的权力。中央对特别行政区的全面管治权必须坚持国家治理体系现代化的历史逻辑、理论逻辑和制度逻辑。中央对特别行政区的全面管治是在“一国两制”框架下进行的，落实中央对特别行政区的全面管治权则是推进国家治理体系现代化的重要体现。⑫
2014年6月，针对香港社会一些人对“一国两制”政策和基本法的片面、偏颇理解和认识、对香港社会对行政长官普选的错误言论和歪曲主张，国务院新闻办公室发表《“一国两制“在香港特别行政区的实践》白皮书，系统阐述中央的“一国两制”方针政策，重点强调中央对香港拥有全面管治权等重要观点，以正视听、正本清源。白皮书指出，宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。⑬近年来，对香港社会有些人鼓吹香港有所谓“固有权力”、“自主权力”等，否认或抗拒中央对香港的全面管治权，中央通过制度建设，采取包括法律、政治、经济、安全、外交等在内的一系列重要措施，落实中央对特别行政区的全面管治权。与此同时，中央加强对特别行政区高度自治权的监督，提高高度自治的效能，让高度自治权更好地体现中央的全面管治权。
中央在坚持“一国两制”方针、推动“一国两制”实践过程中，牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对香港、澳门的全面管治权，不断健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权。中央对特别行政区行使的全面管治权与中央授权特别行政区行使的高度自治权是依法共生的关系。中央全面管治权与港澳高度自治权之间形成相互尊重、相互配合、相互支持的良性互动关系，共同致力于维护“一国两制”的实践、致力于维护国家主权、安全、发展利益、致力于维护港澳特别行政区的繁荣稳定。
五、落实维护国家安全的法律制度和执行机制
国家安全是国家生存发展的基本前提，保证国家安全是头等大事。推动建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制、制定幷实施《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》是十八大以来中央处理香港事务的重大举措，也是回归以来中央在香港维护国家安全的重大举措。建立健全香港特别行政区维护国家安全法律制度的决定和制定实施香港国家安全法是“一国两制”在特别行政区实践的制度创新，也是总体国家安全观的重要体现。
香港基本法第23条明确规定，香港特别行政区应自行立法禁止危害国家安全的有关行为和活动。澳门基本法也有同样的规定。澳门在2009年完成国家安全立法。但香港回归20多年来，由于内外反对势力的阻挠、干扰，一直没有完成立法工作。与此同时，香港原有法律中一些用于维护国家安全的规定也难以有效执行。香港维护国家安全的制度机制存在重大漏洞和风险。2019年香港发生的“修例风波”暴露了香港在维护国家安全方面存在的重大制度漏洞。党中央坚持底线思维，果断决策，防范和化解香港在国家安全方面面临的重大风险挑战。
2019年10月，十九届四中全会指出，要建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量。2020年5月，十三届全国人大三次会议通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，授权全国人大常委会制定相关法律，切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。2020年6月，十三届全国人大常委会第二十次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，幷将其列入香港基本法附件三，明确由香港特别行政区在当地公布实施，对香港特别行政区维护国家安全制度机制作出法律化、规范化、明晰化的具体安排。制定和实施香港国家安全法是回归以来中央处理香港事务的重大举措，加强了在香港维护国家安全的制度保障，有利于“一国两制”在香港实践的行稳致远。根据国安法的规定，香港特区国家安全委员会、国家安全顾问以及有关国安法的执法（警务处国家安全处）、检控（律政司国家安全犯罪案件检控部门）和司法（指定法院专门法官审理）专门机构或机制确立，幷在处理违反国安法案件的过程中逐步完善。⑭2021年11月30日，中央人民政府向澳门特别行政区行政长官作出批复，决定在澳门特别行政区维护国家安全委员会设立国家安全事务顾问和国家安全技术顾问。
香港国安法顺利实施，一些触犯法律的反中乱港分子正在受到应有的制裁，多个反中乱港组织分崩离析，香港法治重回正轨。英国《经济学人》智库（The Economist Intelligence Unit）每两年一次的“全球安全城市排名”，曾于2019年将香港排名由第9位降至第20位，但在2021年回调至更高的第八位，可见香港社会这两年间趋于安全稳定是国际认同的客观事实。
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