1.从世卫组织总干事邀请途径来看，台湾的主体身份不符合规定
台湾当局虽在1997年和2007年，曾以“事实国家”身份申请成为世卫组织的会员，但均被拒绝。这是否意味着世卫组织总干事，始终能独立做出正确的决定呢？事实上，1997年台当局初次申请观察员身份时，时任世卫组织总干事中岛宏和秘书处曾出现动摇，后由于大陆多次交涉，该组织最终拒绝了台湾申请。〔16〕蔡英文当局未获得邀请参加世界卫生大会后，也曾要求世卫组织总干事谭德塞向台湾发出邀请，世卫组织拒绝了台湾的要求。对此，世卫组织法律顾问索罗门表示，台湾参与世卫组织属于194个会员国的决定，总干事无法定夺；他同时指出，世卫组织是政府对政府的国际组织，联合国及世卫组织早在1971年就认定在联合国代表中国的是中华人民共和国，这个决定至今仍维持着。〔17〕结合世卫组织的相关规定以及索罗门观点，世卫组织总干事是否对台湾发出邀请，在于是否认为台湾具有“主权国家”身份，如果总干事及秘书处认为台湾是“主权国家”，就可能出现中岛宏博士的摇摆状态。而索罗门观点，反映总干事对争议申请，采取规避且不违反世卫相关组织程序的方式进行处理。因此，大陆要预防“极端化总干事”出现的可能。此处所言的“极端化总干事”存在于两种情况：一是其本人主动做出邀请台湾参与世界卫生大会的行为；二是受外部局势变化和重要会员国家集体施压，世卫组织总干事迫于压力，被迫做出邀请台湾参与世界卫生大会的行为。
2.从大会决议邀请途径来看，台湾“闯关”的可能性极低
在总干事邀请路径几无可能的情况下，经由世界卫生大会决议邀请的路径就成为台当局绕开大陆、叩关世卫组织的主要路径。台当局寻求通过世界卫生大会决议方式获得观察员身份参会，与其硬推以“会员”加入世卫组织，在程序上具有相似性，但其为求提高参与世卫组织的可能性，谋求世界卫生大会通过邀请台湾以观察员身份参与大会的议案，现仍以此为主要推动路径。该途径包括两条进路：①会员国提案→总务委员会决定（是否）纳入世界卫生大会议程→（是否）进行世界卫生大会表决；②会员或准会员提案→执行委员会表决→（是否）将提案列入世界卫生大会临时议程。
倘若台湾按照进路①来操作，具体程序应为：“邦交国”在世卫组织规定时间内，向该组织提出“要求世卫组织邀请台湾以观察员身份出席世界卫生大会”议案，议案提交后世卫组织之总务委员会讨论是否将议案列入大会议程，总务委员采取共识决方式，若争议过大，委员会成员间难以形成共识，则可拒绝议案列入议程。但总务委员会的会议决定，幷不是最终决定，提案国仍可要求大会对总务委员会审查报告进行表决，从而争取将议案重新纳入大会议程的可能。即便总务委员会决定将议案纳入大会议程，根据现有大会表决方式，议案通过可能性不大。而在现实的操作中，大陆倾向于在总务委员会阶段，直接阻止“要求世卫组织邀请台湾以观察员身份出席世界卫生大会”议案。
进路②在很大程度上，是台当局第一条进路频繁受挫后的无奈之举。相较于进路①，提案主体依旧是台当局“邦交国”，祇是世界卫生大会议案受理机构由总务委员会变为执行委员会，因此议案提交时间提前。世卫组织执行委员会收到提案后，比照世卫组织重大问题决议、其他问题决议的表决方式，决定是否将议案列入世界卫生大会的临时议程。执行委员会之所以能受理议案，源于世界卫生大会议事规则第五条规定：“执委会应将以下项目列入卫生大会每届例会的临时议程，特别是：会员或准会员提出的任何项目。”
进路①和进路②，在发生时序上是先后关系，台当局能接连操作。路径选择的多样性，幷不会为台当局增加“邦交国”议案通过的可能。台当局通过两条进路的先期目标，旨在将议案列入世界卫生大会议程，但两条进路都存在先期审查“关卡”，幷且按照现有表决模式，议案多在总务委员会、执行委员会被拒绝。纵使议案侥幸进入大会，能否正式进入议程暂且不说，一旦进入大会表决程序，大陆仍可团结支持一个中国原则的国家，对议案进行集体否决。
综上所述，蔡英文当局如果继续选择绕开大陆，硬推以观察员身份参与世界卫生大会，其成功率近乎为零。对大陆方面而言，祇不过需要加大资源投入予以应对而已。至于台当局选择以会员身份参与世卫组织，则绝无可能。因此，台湾今后参与世卫组织的能或不能，不可能绕过大陆方面单独发生。换言之，如果台湾能够参与世界卫生大会，则必定是在一个中国原则基础上经由两岸协商的结果。台当局单方面“硬闯”参与世界卫生大会，导致其不能以观察员身份参与世卫组织的活动,则是其背离一个中国原则，缺乏两岸协商的必然结果。但是，台当局硬推参与世卫组织的进程，幷未因其最终结果的无法实现而停止，台湾当局有意推动参与世卫组织进程的常态化，幷从中获取政治利益。
三、台湾参与世卫组织是“卫生问题+政治问题”
2020年初，新冠疫情爆发后，蔡英文当局开始藉助人权、健康、生命等人道主义话题，鼓动其“友邦”替其向世界卫生组织提案；美、日、澳以及欧洲主要国家也在舆论上予以支持和配合；岛内媒体和政治人物呼吁参与世卫组织的声音越来越强烈。蔡英文当局抓住“有利”时机，顺势推动参与世卫组织的诉求。为了澄清台当局的各种歪曲之词，我们需要厘清台湾参与世卫组织问题的性质。
（一）从历史过程看台湾参与世卫组织问题的双重属性
1971年10月25日，第26届联合国大会通过2758号决议，决定恢复中华人民共和国在联合国的合法席位。紧随其后，1972年第25届世界卫生大会决议恢复中华人民共和国政府在该组织中的合法席位。随着中国在联合国的代表权在两岸之间的“易位”，台当局参与或重返联合国及其下属专门机构的问题遂形成。1972年至1997年间，台湾参与世界卫生组织问题，主要呈现在民间层面，幷以技术专家团体为主要推动力量，希望台湾能够通过参与世卫组织，更好地保障台湾人民健康。此时期，台湾参与世界卫生组织问题，普通民众对该问题关注度不高，且台当局坚持不与大陆接触政策，未推动台湾参与世卫组织问题。因而，在此时期台湾参与世卫组织问题的主要目的，停留在卫生健康福祉保障层面。
但1997年3月，台当局时任“卫生署长”张博雅和“外交部长”章孝严先后致函世界卫生组织时任总干事中岛宏，申请成为该组织的观察员。〔18〕台当局希望先通过世界卫生组织总干事直接邀请成为观察员，然后再谋求通过由总干事提请世界卫生组织表决成为正式成员。台当局推动台湾参与世界卫生组织问题，其政治目的一目瞭然。随着蒋经国时代的结束，李登辉当局的“台独”路线逐渐显现，具体表现为台当局申请“重返或加入联合国”。因此，台湾参与世卫组织问题，是配合台湾“参与联合国”问题的需要，也是参与联合国系统的重要组成部分。所以，台当局参与世卫组织的政治目的昭然若揭。
（二）从现实诉求看台湾参与世卫组织问题的双重属性
就世卫组织的工作内容来说，台湾参与世卫组织问题在一定程度上是一个公共卫生问题，具体说来：一是世卫组织是联合国下属的、目前国际上最大的政府间卫生组织，旨在使全世界人民获得尽可能高水平的健康，其主要职能包括：促进流行病和地方病的防治；提供和改进公共卫生、疾病医疗和有关事项的教学与训练；推动确定生物制品的国际标准。因此，我们也不能完全否认台湾诉求参与世卫组织或多或少含有保障台湾民众健康的目的。二是台当局持续推动台湾参与世界卫生组织行径，逐步增强民众对台湾参与世卫组织问题的认知。相比较蒋经国时期，台湾民众对台湾参与世卫组织问题的不关注，经李登辉、陈水扁、马英九、蔡英文等时期，对参与世卫组织问题的推动，台湾民众愈发关注该问题。三是公共卫生危机事件的冲击，提升民众认为台湾参与世卫组织的必要性。台湾民众相继经历了1998年肠病毒、2003年SARS疫情、2020年新冠疫情等卫生危机冲击，尤其是新冠疫情爆发，进一步增添台湾民众对疫情防疫失控的社会恐慌。〔19〕因而，从一个侧面看，台湾参与世卫组织问题也确实是一个公共卫生问题。
但毋庸讳言，台湾参与世卫组织问题虽是一个公共卫生问题，但更是一个政治问题。从台湾的角度说，其诉求参与世卫组织，绝非像台湾当局所声称的“为了保障台湾民众的健康”，而在背后有其“藉疫谋独”的企图。从大陆的角度看，大陆阻止台湾参与世卫组织，也绝不是不顾台湾民众的健康，而是打击“台独”势力藉助疫情拓展所谓“国际活动空间”。国台办多次清楚指出，“事实上,在一个中国原则的基础上,中国台湾地区的医疗卫生专家以个人身份参与世卫组织技术性活动,台湾地区获取世卫组织发布的公共卫生信息、包括此次新冠肺炎疫情信息没有障碍。”〔20〕所以，双方在该问题上的根本分歧在于“藉疫谋独”与“遏制台独”的对立。如果不能看清该问题的后一属性，就无法看清该问题的本质，也无法揭穿台当局在该问题上的各种攻击和诋毁之词。概括起来，台湾参与世卫组织问题的政治图谋主要体现在两个方面：①台当局申请参与世卫组织的政治诉求明确。就台湾诉求参与世卫组织的目标而言，先以观察员身份参加世界卫生大会，而后谋求成为世卫组织的会员或副会员。祇不过暂时通过观察员身份参加世界卫生大会，相较于前者更具可行性。因此，台湾当局的诉求，经历了从诉求成为世卫组织的会员到以观察员身份参加世界卫生大会的转变。②台当局推动参与世界卫生组织问题上，所选路径凸显政治图谋。台湾当局“参与世界卫生组织”历史，根据参与结果差异可分为三个阶段。参与结果差异指台当局是否被世界卫生组织邀请，幷以观察员身份参与世界卫生大会。李登辉、陈水扁以及蔡英文时期，拒绝在一中原则框架下，寻求参与世卫组织的可能性。因此，台当局多选择通过“友邦提案”寻求以观察员身份参加世界卫生大会，同时，也存在直接诉求成为世卫组织正式会员情况，但都未成功。
综上所述，从台湾来看，台湾参与世卫组织问题不仅是公共卫生问题，更是政治问题。尤其从台当局的推动台湾参与世卫组织的实践来看，旨在藉参与世卫组织在国际社会增加其“国际透明度”，凸显“台湾主体性”。
在大陆看来，台湾参与世卫组织问题具有卫生问题和政治问题的双重属性，故该问题幷非一个通常意义上的公共卫生问题，其政治属性非常明显。所以，大陆始终坚持从问题的双重属性出发来处理该问题，既要尽己所能为台湾同胞卫生健康权利提供相关保障，又要坚决遏制台当局藉助疫情在国际社会谋求“台独”的行径。
四、台美炒作台湾参与世卫组织问题的主要动机
如前所述，台湾绕开大陆、单方面“闯关”参与世卫组织的策略，是行不通的。那么，为何台湾却“明知不可为而为之”呢？为何美国还乐此不疲地支持台湾参与该组织呢？
（一）台湾的“醉翁之意不在酒”
炒作台湾参与世卫组织问题，体现出民进党当局的现实政治算计和长期“谋独”目的。
其一，藉助台湾参与世卫组织问题进行政治操弄。从台湾参与世卫组织问题的现状来看，因台当局竭力将该问题进行政治化，指责大陆打压台湾，无视台湾2300万民众的生命健康。台当局认为世卫组织以及该组织与中国大陆做出的协商性安排，无法满足台湾预防突发疫情的需要，从而使台湾成为所谓的防疫缺口。台当局“行政院”在其网站上发文，说明诉求“参与世界卫生组织”的原因在于健康是普世人权，世界卫生组织排斥台湾就是违反人权；“防疫无国界”，参加世卫组织关乎台湾人民健康权益，更是世界卫生和防疫体系中不可或缺的一员；“台湾能对全球卫生做出实质贡献”。〔21〕
其二，炒作该议题是民进党当局脱嵌于当前执政困境的现实政治需要。新冠疫情爆发后，疫情冲击下岛内原有社会、经济问题加剧，蔡英文当局无法招架，伺机以疫情为核心，激化两岸对立状态，藉助台湾参与世卫组织的既有问题，将岛内现阶段急需解决的问题，转化为安全问题。因此，民进党当局可藉此将执政不力的内部矛盾外移，转化为两岸矛盾，幷归因于大陆。而参与世卫组织问题，则是蔡英文当局防疫成效“夭折”的替罪羊。疫情爆发后，岛内曾掀起对世卫组织和该组织总干事谭德塞的网络舆论攻击，足见台当局将政党私利置于民众健康之上的狭隘政治理念。
其三，蔡英文当局在推动参与世卫组织问题上之所以“明知不可为而为之”，反映出其幷不满足于仅从推进参与世卫组织进程中获取政治利益，还藉机制造两岸对立，达到“抗中拒统”的目的。
（二）美国的“一箭双雕”图谋
美国炒作台湾参与世卫组织问题，直接关涉大陆的核心利益，以求达到施压大陆的目的。就台湾参与世卫组织问题而言，以往美国的炒作主体是国会，行政部门较少配合，但特朗普政府时期，美方炒作台湾参与世卫组织问题出现了“府会联动”现象。拜登上台后，府会联动还出现进一步强化。因此，美国在该议题上操弄的特点，也反映出中美关系近年来出现的重大变化。近来美方频繁发声支持台湾“有意义参与世卫组织”，实质上是逐步掏空其一个中国政策意涵的重要步骤。2021年11月16日，习拜视频会晤后，美方对一个中国政策的表述也有类似迹象。所以，美国炒作台湾参与世卫组织问题的主要目的是打“台湾牌”，藉台湾问题向大陆施压，而非真正帮助台湾参与世卫组织。
此外，美国炒作台湾参与世卫组织问题，仍旨在拉拢台湾充当遏制大陆的“马前卒”。美国支持台湾参与世卫组织，不仅有助于展示美国“关心”台湾人民健康福祉的形象，而且有助于增强台湾参与世卫组织、进一步拓展“国际活动空间”的信心。其本质是给蔡英文当局“撑腰打气”，增强台湾抗拒大陆统一的决心和意志，幷以此使台当局进一步依靠美国、心甘情愿地充当牵制大陆的“马前卒”。同时，在美国看来，炒作该问题可以用“低廉的代价”来消耗中国大陆，故美国频繁藉题发挥也就不足为奇。
本文为北京市社会科学基金、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心重大项目“新时代‘一国两制’理论与实践研究”（项目编号为19LLZD047）之阶段性成果。
注释：
〔1〕刘玉印：《世界卫生组织中的涉台问题》，载《太平洋学报》2004年第9期，第86页。
〔2〕 宋燕辉：《台湾加入 WHO--美国支持情形及“我国”作法之检讨》，载台湾《国际事务季刊》2002年第3期，第86-88页。
〔3〕吴志中：《由欧洲看台湾如何加入WHO》，载台湾《“国策”专刊》2002年第20期，第18-21页。
〔4〕胡淑慧：《论两岸在台湾对外洽签FTA问题上的分歧与协调思路》，载《学术探索》2013年第10期，第49页。
〔5〕胡淑慧：《论两岸在台湾对外洽签FTA问题上的分歧与协调思路》，载《学术探索》2013年第10期，第49页。
〔6〕世界卫生组织：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通过的修正案），日内瓦，2020年，第178页。许可协议：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔7〕世界卫生组织：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通过的修正案），日内瓦，2020年，第4页。许可协议：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔8〕世界卫生组织：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通过的修正案），日内瓦，2020年，第4页。许可协议：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔9〕世界卫生组织：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通过的修正案），日内瓦，2020年，第4页。许可协议：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔10〕世界卫生组织：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通过的修正案），日内瓦，2020年，第15-16页。许可协议：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔11〕世界卫生组织：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通过的修正案），日内瓦，2020年，第4-5页。许可协议：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔12〕世界卫生组织：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通过的修正案），日内瓦，2020年，第178~179页。许可协议：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔13〕世界卫生组织：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通过的修正案），日内瓦，2020年，第95页。许可协议：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔14〕许涵蒙、尹慧：《台湾以非政府组织途径参加世界卫生大会的现状及分析》，载《现代台湾研究》2019年第2期，第63-68页。
〔15〕世界卫生组织：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通过的修正案），日内瓦，2020年，第168页。许可协议：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔16〕刘玉印：《世界卫生组织中的涉台问题》，载《太平洋学报》2004年第9期，第86页。
〔17〕《又被问到涉台内容，WHO三官员出面回应，表明“一中”立场 》，载环球网，2020年4月16日，https://3w.huanqiu.com/a/c36dc8/3xrDXO7qoU9?p=1&agt=4。
〔18〕刘玉印：《世界卫生组织中的涉台问题》，载《太平洋学报》2004年第9期，第86页。
〔19〕李久如：《台湾推动参与世界卫生组织政策之研究：内外部因素分析》，台湾东吴大学学位论文，2006年，第28页。
〔20〕参见《台当局炒作WHO涉台问题 国台办：以疫谋独不可能得逞》，载中国新闻网，2020年2月21日，https://www.chinanews.com.cn/tw/2020/02-21/9099888.shtml。
〔21〕《台湾有权参与WHA》，台当局“行政院”网站，https://www.ey.gov.tw/Page/5Ahttps://www.ey.gov.tw/Page/5A8A0CB5B41DA11E/8cd79a63-cba2-4435-84e5-94f66d5b2e518A0CB5B41DA11E/8cd79a63-cba2-4435-84e5-94f66d5b2e51。
（全文刊载于《中国评论》月刊2022年1月号，总第289期） |
