中评社北京10月14日电／一百年前，人类走出第一次世界大战的阴霾，全球贸易开始发展。为了促进国际经贸合作和战后世界经济复苏，1923年，4位经济学家向国际联盟提交了著名的《关于重复征税问题的报告》，奠定了现行国际税收基本框架。百年后的今天，世界再次面临着经济数字化、保护主义抬头和新冠肺炎疫情等带来的税收和财政问题。面对共同挑战，由二十国集团（G20）委托经济合作与发展组织（OECD）主导设计的“双支柱”方案逐步获得各国共识，运行近百年的国际税收规则将被重塑，全球税收治理将翻开新的篇章。
“双支柱”方案达成共识的重要意义
经济参考报发表国家税务总局税收科学研究所研究员孙红梅文章介绍，自2013年G20圣彼得堡峰会委托OECD启动税基侵蚀与利润转移（BEPS）行动以来，OECD一直在推动全球范围的国际税制改革。BEPS第一项行动计划即为应对数字经济带来的税收挑战。2017年，G20委托OECD通过BEPS包容性框架开展应对经济数字化税收挑战共识性解决方案的研究。2019年，OECD首次提出“双支柱”的方案设计框架，此后经过各国曲折艰辛的谈判，OECD于2021年7月1日发布声明，130个国家（地区）支持“双支柱”解决方案。其中，支柱一重新分配大型跨国企业全球利润的征税权，以平衡经济数字化背景下国际税收权益分配格局，解决经济数字化带来的税收挑战；支柱二通过实施全球最低税，确保跨国企业在各辖区承担不低于一定水平的税负，抑制跨国企业逃避税行为，为各国税收竞争划定底线。2021年10月8日，OECD再次发布声明，在7月共识的基础上，BEPS包容性框架下140个成员中的136个国家（地区）就“双支柱”方案达成共识。
“双支柱”方案有望成为解决全球共同问题的税收范例
文章表示，当今世界正经历新一轮大变革，现行国际体系和国际秩序面临新挑战，新冠肺炎疫情的突如其来更增加了不确定性，全球治理体系建设处于关键节点。基于对世界大势的敏锐洞察和深刻分析，中央提出，世界正处于百年未有之大变局。协商应该成为现代国际治理的主要方法，以对话解决争端、以协商化解分歧。在这一大变局中，面临挑战的国际税收规则体系也须顺应时势进行百年未有之系统重塑。BEPS行动计划未能革命性地解决现行国际税收规则无法适配经济数字化飞速发展的问题，由来已久的税基侵蚀和利润转移问题并未根治，以邻为壑的企业所得税税率逐底竞争日益加剧，单边征税措施导致贸易摩擦持续升级也给疫情中的世界经济恢复带来不利影响。为共同应对挑战，BEPS包容性框架各成员辖区经历5年多的反覆对话磋商，于10月8日就“双支柱”方案达成全面共识，发布全面共识声明文件，并将提交G20领导人峰会背书。“双支柱”方案为各国提高疫后复苏所需的财政能力、革命性地解决数字经济背景下跨境税收权益分配不均问题提供了全新路径，展现了多边主义的活力，也为各国通过多边协商机制解决安全、气候、金融风险、恐怖主义等全球问题打造了税收领域的成功范例。
“双支柱”方案将促进税收领域的深度共治
文章称，现行国际税收治理体系，以双边实质谈判与多边程序合作为主要模式，各国有充足空间自主选择国际税收政策。然而，“双支柱”方案追求的是在税收领域具有一定深度的共治。一方面，全球税基统一与税率可能趋同。“双支柱”方案的逻辑起点不再局限于单一主体，而是从跨国公司集团整体收入或合并利润出发设计解决方案，这就超越了传统模式就某一主体开启双边协调的基础，转向在同一规则下所有利益相关方共同治理的多边模式，有可能推动国际税收走上税基趋同的道路。支柱二将全球最低税标准设定为15%，为税收逐底竞争划定底线，会缩小各国企业所得税税率差距。另一方面，多边税收治理机制渐成雏形。“双支柱”方案，特别是支柱一，需要通过签订多边税收公约落地实施，以保持一定的强制约束力。为落实方案甚至可能成立相关国际治理机构或新的治理机制，对包容性框架成员以统一标准落实多边方案进行审议和监督。这意味着全球税收治理将在基于税收协定的双边协商机制之上，加入基于税收公约的多边工作机制。当然，这也意味着单个国家需要让渡一部分税收主权，国内税收立法空间也会受到一定程度的挤压。
“双支柱”方案落地实施是国际税收规则的一次系统升级
文章指出，划分跨境营业利润征税权是国际税收规则的核心内容。长期以来，国际税收规则主要解决跨境所得征税权划分问题，不涉及影响税负的税基与税率等要素；在划分跨境营业利润征税权时比较注重人员、资产等生产供给因素，不考量营销业绩等市场因素。支柱一设计的历史性突破在于，它认可市场为价值创造做出贡献，数据与劳动力、资本、技术等其他生产要素一样可以获得利润回报，进而提出赋予市场国新征税权的规则条件，将跨国公司部分剩余利润（金额A）单独分配给市场国征税。支柱二设计则前所未有地将国际税收核心规则延伸到税基和税率等税负要素，未来的国际税收与国内税收将呈现全方位、紧密型互动关系。虽然支柱一覆盖的剩余利润数量有限，支柱二在各国落地实施还可能存在差异，但这从“0”到“1”的一小步突破，深刻改变了国际税收规则的内涵和外延，是国际税收理念和规则的一大步跃进，为构建更加公平的全球税收治理体系奠定了基础。
“双支柱”方案平衡了各参与方的基本利益
文章称，据OECD测算分析，实施“双支柱”方案将增加全球税收收入，预计支柱一每年将有超过1250亿美元的利润重新分配给市场国，支柱二每年在全球范围内增加1500亿美元的企业所得税收入。除低税地和避税地受“双支柱”方案冲击较大外，其他国家或地区均有不同程度的获益。美国借此修复与欧洲盟友关系，重拾国际税收规则制定主导权，解决数字服务税等单边措施引发的贸易战危机，建立起有助于维护其税制竞争力的全球最低税制度。其他发达国家可以实现改革国际税收规则进而使美国数字经济巨头在本国合理纳税的目标，同时，全球最低税也有助于高税负发达国家遏制产业外迁、增加财政收入。广大发展中国家可获得对大型跨国企业集团剩余利润征税的新征税权，消减了参与税收竞争以吸引投资的外部压力，也可增加一定的财政收入。
当然，各参与方也让渡了一些利益。有测算显示，受“双支柱”方案影响的美国跨国企业集团数量最多，潜在补税额最高；相关欧洲国家需撤销数字服务税单边措施，一些属于传统行业的欧洲大型跨国企业集团也将受到影响；发展中国家未来在运用税收优惠政策方面预计将受到一定的限制；而低税地和避税地的税收竞争优势将大大削弱，依靠超低税负吸引跨国企业囤积利润的发展策略恐难以为继。
“双支柱”方案可促进全球营商环境的持续优化
文章强调，国际经济竞争的本质是营商环境的竞争，而税收是影响跨境投资决策的重要因素，是全球营商环境的一个重要组成部分。各国就“双支柱”方案达成共识有利于全球营商环境优化：一方面，“双支柱”方案可减少单边措施引发的双重征税和贸易摩擦。由于数字经济国际税收规则长期悬而未决，英法等数字经济市场国开始采取数字服务税等单边措施。受影响的大部分是美国科技巨头，因而美国以报复性关税相威胁。世界主要经济体间的贸易战一触即发，成为影响世界经济复苏和跨国企业经营的定时炸弹。“双支柱”方案要求各参与方撤销一切国内单边措施，使得跨国企业可以免遭双重征税之苦和贸易战之危。另一方面，“双支柱”方案可以提高跨国企业的税收确定性。多边税收机制最需要解决的难题是税收不确定性及由此引发的巨额成本，为此，“双支柱”方案专门设置了创新性税收争议预防与解决机制，涉及新征税权的争议事项都将纳入该机制之下，为跨国企业提供较强的税收确定性。此外，“双支柱”方案有望终结税收逐底竞争的零和博弈，推动人们重拾和重构良好营商环境的核心要素——被投资国持续的创新能力、完整的产业生态、蓬勃的消费市场、健全的法治环境、高效的政务服务。
“双支柱”方案是中国积极参与全球税收治理的实践成果
文章表示，中国积极参与全球经济治理体系改革，而全球税收治理是全球经济治理的重要组成部分。2013年，G20委托OECD启动BEPS行动计划时，中国作为G20成员国即积极参与其中。2017年起OECD开始在包容性框架下加速研究应对经济数字化税收挑战共识性解决方案，中国也全程深度参与多边方案的设计与谈判，推动形成符合处于不同发展阶段经济体利益诉求和合理稳定的多边解决方案。
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