中评社╱题：台湾地区少数民族权益保障的矛盾与化解 作者：游志强（福州），法学博士、福建江夏学院法学院讲师、福建省台湾法律研究院副研究员
【摘要】作为台湾地区多元社会的重要组成部分，台湾地区少数民族在基本理论、制度框架和实践方式上都得到一定程度的权益保障。但随着时代变迁，少数民族权益保障过程中亦面临着诸如法律目的与政治目的矛盾、少数民族权益泛化、专责机构职能有限性等问题，由此结下少数民族权益保障的“结”。相应地，有“结”必有“解”，平衡法律目的与政治目的、少数民族权益保障理论与实践以及制度设计与现实需求这三对关系成为化解矛盾的关键所在。其最终目的都落脚于少数民族的权益保障，促使少数民族获得较多的资源，改善少数民族族群较为弱势的面向。
台湾地区少数民族〔1〕，是台湾地区多元社会的重要组成部分。台湾地区少数民族在台湾地区公认的论述中，已经被定位为台湾最早的或原初的居民。〔2〕从李登辉时期开始的历届台湾地区领导人，都将少数民族政策置于重要位置，从少数民族权益保障基本理论的变奏到制度框架的三重保障，再到实践中的运行机制，无不折射出台湾地区少数民族权益保障的重要地位。但从现实情况看，台湾少数民族分布地区广大，他们各有其独立的语言文化，政治上各不相属，社会发展也不平衡，因而经济社会文化上呈现出多样性和复杂性。〔3〕这也给台湾地区少数民族权益保障工作提出挑战，本文拟从少数民族权益保障的现状出发，梳理台湾地区少数民族权益保障面临的困境，针对困境，以“解”化“结”，提出解决之措施。
一、台湾地区少数民族权益保障的现状描述
（一）基本理论：从“少数群体”到“多元共存”的变奏
建设少数群体的权利保障制度，是一个漫长而曲折的过程。〔4〕随着给予少数群体更多承认、尊重、包容和保护的多元文化主义政治思潮兴起，以威尔·金卡里（Will Kymlicka）为代表的一些政治理论家试图构建少数群体权利保护理论，受到了以钱兰德·库卡萨斯（Chandran Kukathas）为代表的一批反对者的强力批判，以致一些学者认为，多元文化主义无论在理论还是政策层面都处于回退当中。〔5〕多元文化主义是在二战后西方国家族裔文化多样性不断形成、发展和凸显的背景下，于20世纪50—60年代产生的关注族裔文化多样性、主张承认幷尊重族裔文化差异的重要政治思潮。这一思潮强调通过寻求保护少数族裔群体权利以实现族裔群体公正，多元文化平等共存和共同繁荣。〔6〕
多元文化主义强调的是对于文化差异的尊重、相互承认彼此的文化认同，也就是将“认同政治/差异的政治”（identity politics/politics of difference）当作论述的中心。〔7〕其核心焦点是族裔文化多样性、族裔政治权利的承认与平等和少数群体权利保护的问题。从实质上说，多元文化主义最深层次的内核就是诉求族裔少数群体权利的保护，因而，多元文化主义思潮发展的过程就是对族裔少数群体权利保护的建构过程。〔8〕有学者的研究指出，根据西方学界和官方文件对多元文化主义的界定，可以归纳出在原初意义上的多元文化主义的基本内涵和外延：第一，多元文化主义是一种多元文化的客观事实，各个族裔群体尤其是族裔少数群体具有多样性的族裔文化；第二，多元文化主义是一种尊重、容纳和保护族裔文化的政策和实践，这些政策承认族裔群体之间的差异，幷且承认差异的平等，保护族裔少数群体及其文化成员的权利；第三，多元文化主义是一种基于保护族裔少数群体权利而形成的观念、意识形态和理论体系，它对族裔少数群体权利的保护不仅出于一种平等的关怀，而且还具有一定的理论逻辑。〔9〕
考察台湾地区少数民族权益保障政策，20世纪90年代，台湾地区民族政策经历了从同化政策到多元文化主义政策的变迁。在台湾地区民主化转型时期的第三次和第四次“修宪”过程中，“原住民族”条款以及肯定多元文化的条款最终“入宪”，标示台湾地区执政当局正式承认“原住民族”的民族地位和多元文化主义。台湾地区执政当局原来一直奉行的民族同化政策失去了法律依据，新的民族政策开始朝着多元文化主义的方向迈进。〔10〕2008年台湾地区领导人竞选期间，马英九曾提出“多元共荣”的少数民族政策，幷允诺试办“原住民族”自治区，分阶段实现自治愿景。2011年5月4日台湾地区“行政院”“原住民族委员会”“主委”孙大川于国民党“中常会”，以“民族发展与原住民族自治”为题作专题报告，马英九当即指示，“原住民族委员会”推出的“原住民族自治法”秉持“空间合一、权限分工、事务合作”三大原则，希望“立法院”通过，从实践中一步一步改善相关工作，尽速落实“原住民”自治。〔11〕马英九提出的“多元共荣”的少数民族政策及“空间合一、权限分工、事务合作”的自治构想，进一步表明台湾地区少数民族权益保护理论从“少数群体”到“多元共存”的变奏。
（二）制度框架：立法框架、行政专责机关和司法个案维护的三重保障体制
目前，台湾地区已经形成一套较为完备的少数民族权益保障制度框架，涵盖立法、行政、司法三个层面。详言之，在立法框架内，台湾地区现行“宪法”“总纲”第5条规定：“中华民国各民族一律平等。”第7条规定：“中华民国人民无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等。”“宪法”条文的这两项规定，为台湾地区少数民族权益保障确立了基本原则。“宪法增修条文”第10条规定：“国家肯定多元文化，幷积极发展原住民语言及文化。国家应依民族意愿，保障原住民族之地位即政治参与，幷对其教育文化、交通水利、卫生医疗、经济土地及社会福利事业，予以保障扶助幷促其发展，其办法另以法律定之。”除此之外，在“宪法”层面上，台湾地区现行“宪法”第26条、第64条分别规定台湾地区蒙古、西藏、各民族在边疆地区选出“国民大会代表”、“立法委员”；第91条规定台湾地区蒙古、西藏的“监察委员”名额；第168条、第169条明文规定保障边疆地区各民族的地位，各民族教育、文化、交通、水利、卫生及其他经济、社会事业。在法律层面，专门针对“原住民”权益保障的“行政院原住民族委员会组织条例”、“原住民基本法”、“原住民身份法”、“原住民族教育法”、“原住民敬老福利生活津贴暂行条例”、“原住民族工作权保障法”等法律法规相继出台施行。在其他法律中也有许多对“原住民”的特殊保障规范，如“自由贸易港区设置条例”第12条保障“原住民”应有雇佣劳工总数的百分之五；“地方制度法”保障“原住民”的民意代表当选人数；“公务人员考试法”第3条规定得因应“原住民”之就业权益举行特种考试等。2002年起，台湾当局行政部门开始推动语言立法活动，分别草拟了“语言公平法”、“语言平等法”、“语言发展法”等多个草案，但由于种种原因，这些草案都没有获得最终的通过。〔12〕虽然关于语言立法的草案未获得通过，但至少反映出台湾当局在立法层面上对少数民族权益保障的行动效应。
在行政专责机关的设置上，1996年12月10日“原住民委员会”正式成立，专责统筹规划“原住民”事务，其政策目标有四：“维护原住民的尊严与权益”、“提高原住民的社会竞争力”、“传承原住民的文化资产”、“提升原住民的生活品质”。〔13〕因应台湾地区“立法院”对“行政院原住民族委员会组织条例”的修正，2002年3月25日，“原住民委员会”更名为“原住民族委员会”。“原住民族委员会”的成立，正式宣告“原住民”得以参与台湾地区“中央”决策机制。“原住民族委员会”是专责少数民族事务的机关，为少数民族权益保驾护航。
在司法个案维护方面，近年来，有关少数民族权益受损案件层出不穷，除了少数民族传统知识及相关智慧财产权之外，最多的案件莫过于传统习惯与现行“国家法”的争议问题。举例而言之，如，泰雅族风倒榉木事件，本案目的在于维护部落集体共识，最终还给少数民族之尊严与尊重；布农族丹大林道水鹿事件，主要原因在于普通人欠缺少数民族狩猎文化思维；邹族头目蜂蜜事件则起因于少数民族传统领域主权未获尊重；卑南族大猎祭狼烟事件，漠视部落岁时祭仪是事件发生的导火索。〔14〕诸如此类部落间规范冲突的重要案例不胜枚举。而这些案件的处理，都以积极保护与尊重少数民族传统知识、尊重少数民族自主性的部落发展为起点，最终回归于建立部落间共有、共享、共治、共管机制，为少数民族权益在司法层面建立保障机制。
（三）实践运行：从个体性的权利保障到群体性的少数民族运动
与社会发展不相匹配的是，台湾地区少数民族在政治、经济与文化领域仍旧处于相对底层和失语状态。自二十世纪八十年代以降，台湾地区少数民族的社群意识逐渐觉醒，开始争取本民族的自主地位与权利，由此引发少数民族运动，台湾地区一般称之为“原住民族运动”或“原住民运动”。〔15〕群体性的“原住民族运动”爆发，肇因于经济社会的跨越式发展，少数民族之间的联络变得频繁，个体性的权利保障已经不能满足少数民族权益保障的群体性需求，少数民族突破个体，将散落的弱势个体集合，采取不同的方式和手段，致力于在主流社会中找到位置，由此产生“原住民族运动”的聚集效应。
台湾地区“原住民族运动”从1980年代迄今，经历不同的发展阶段，从反侵占、争生存、恢复姓名、还我土地到族群正名，少数民族有系统地论述自己在政治、经济及社会的危机，其中族群正名（或复名）是在“我们原住民”集体意象之外，进一步建立“我的认同”。〔16〕20世纪80年代以来，“还我姓氏”、“正名运动”、“还我土地”运动被标举为台湾少数民族权力运动的三大诉求。〔17〕从个体性的权利保障到群体性的少数民族运动，虽然少数民族争取权益保障的方式在发生变化，但其目标却是始终如一，即追求民族认同。而认同的终极目标是回复归属感（sense of belongingness）与自尊心（self-esteem），归属感关系到自己如何被他人看待以及自己如何看待自己的问题，使自己在一个同质性社会或群体中得到接纳，自尊心关系个人在社会中的位置是否刻意被污名或贬抑，它决定了个人对群体的融入或疏离。〔18〕少数民族群体希冀藉助群体性的运动 方式，寻求社会归属感与自尊心，以主动融入社会的方式，得到社会各界的接纳和认同。
二、台湾地区少数民族权益保障之矛盾
纵然台湾地区少数民族权益保障有理论、制度和实践三者共同护航，但实践中仍然存在诸多问题，本文就台湾地区少数民族权益保障中的主要矛盾举例谈之，即从少数民族权益保障议题中的“为什么保障”（Why）、“保障什么”（What）、“怎么保障”（How）三个维度找寻主要问题所在。
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