长期而言，立足于台湾居民是中国公民的基本法理，以宪法和法律所保障的平等权为基准，基于中华人民共和国政府能够有效管辖在大陆的台湾居民的事实，加之越来越多台湾居民来大陆居留的趋势，面向推进祖国和平统一的伟大使命与长期目标，大陆法律体系应在原则上将在大陆的台湾居民切实作为中国公民来处理相应的身份、权利、地位与待遇问题，逐步扩大既有法律适用于台湾居民在大陆权利义务实践的范围，基于“作为一般中国公民的台湾人”而非“作为台湾人的特殊中国公民”去展开立法、司法和执法工作。台湾居民应是作为一般中国公民而无需证明自己，因为这些权利义务是先在的、既定的。一般情况下，未来大陆方面在处理台湾居民在大陆的公民权利义务实践问题时，应遵循从法律到政策、从一般到特殊、从规范到实践的阶序和逻辑，依循从确证法律身份到实践权利义务再到实现同等待遇的程序和环节。虽然公民权利义务需要通过一定的程序和路径而得以实践和实现，从中国大陆的法律规定和实践来看，相关权利义务和同等待遇的实现与保障是以居民身份为依据或参照、以户籍作为法律适用与政策实践及资源分配的连结点。但从法律的逻辑来讲，程序服务于权利，权利主导着程序，针对大陆居民的公民权利义务实践选择了特定的程序，而对于台湾居民权利义务实践的程序选择也应以如何更好地实现实体性权利义务为准绳。因此，当援用大陆居民的公民权利义务实践的法律路径和程序不足以保证台湾居民在大陆权利义务的实现时，大陆方面理应在程序、环节上进行适当的调整，或者不以户籍等为必要条件，或者以变通方式实质容许“双重户籍”，或者简化户籍申请流程，或者缩短各环节间隔时间，进而将大陆相关实体性法律规定更快捷、普遍地直接扩展适用于在大陆的台湾居民，幷将相关的程序性法律规定进行适当修正，而相应的调整既可以通过立法途径也可以通过司法解释方式来达成。
四、台湾居民在大陆权利义务实践的政策路径
在逐步解除限制、拓展和深化法律适用的同时，相应的政策措施也应配套到位。涉及台湾居民在大陆权益的政策实践包括两种类型，一方面是作为执行和适用相关法律意义上的政策路径，另一方面仍是作为弥补上位法缺失意义上的权变之举，当下的“同等待遇”政策更多地属于后者。在相应的政策配套与实践过程中，应注重以法治思维为引导，将政策举措的结果逻辑逐步向平等权的法理逻辑靠拢，同时注重从作为权变之举的政策中总结、提炼出具有普遍适用性的举措作为未来的法律适用路径，或是补足既有的法律规定。更为具体的政策路径也还可以从两个方面展开:一方面是对于台湾居民在大陆地区的“户籍”、身份证规定采取不同于大陆居民的标准和程序;另一方面则是不以户籍、身份证作为落实和保障权益待遇的必要标准。前者是适用既有法律路径后的变通方式，后者则是基于实体权利证明程序正当的创新方法。总体上，以大陆地区既有法理逻辑和法律路径而言，相关发展与创新的政策举措在当下主要是弥补既有法律不足的变通之举，其基本思路和结果是在不改变其台湾居民在台湾地区原有法律身份及权益的前提下，大陆方面采用“便利”或“权宜”做法在各个方面参照大陆居民逐步给台湾同胞提供无异于大陆居民实现权利义务后的同等待遇，但未来主要的举措更可能而且应该是适用有关法律的政策路径。
当然，虽然原则上或未来的政策路径应依循法律基本规范，但在当下两岸关系格局及单一户籍准则下，变通或权宜的政策路径仍具有较强的可行性和操作性，也有更广泛的适用性，更能切实有效地为台湾同胞在大陆就业、生活等提供便利。政策路径也大致可以划分为激进和渐进两条路线。激进路线主要着眼于修正当前以户籍作为台湾居民权利义务实践依据的政策举措，因为按照台湾居民在大陆定居幷获取户籍的程序，虽然大陆方面不要求台湾居民放弃台湾户籍等，但相关条件和要求对于台湾居民而言仍然较高，因此相关的政策思路可以以简化流程、缩短期限为主，甚至在操作上让台湾居民具有实效意义上的“双重户籍”，使得这些台湾居民因此得以享受到相应的权益。渐进路线的实质在于以政策方式替代法律方式使得台湾居民在大陆能够获得与大陆居民同等的“居民待遇”，通过政策创新和扩散在事实上产生与实现中国公民权利基本相同的后果与效果。这在当前情况下更为便捷与可行，这些待遇可以在实践中通过行政管理等手段特别处理来加以落实，而不需要特意通过修法的方式去实现，也幷不以台湾居民可能失去在台湾地区的相关权益为代价。
台湾同胞本身已是中国公民，如果仅因台湾居民幷非大陆居民，暂未能在大陆地区实现与大陆人民同等的权利义务而影响其在大陆的相应权益和待遇，就会形成台湾同胞在大陆处于“有公民权利、少实现路径、求居民待遇”的境地。就主观意愿和客观限制而言，台湾居民在当前缺乏动力放弃台湾户籍及其所衍生的在台湾的相关权利和待遇。与此同时，中央政府推动落实台湾同胞在大陆地区完全的公民权利义务的条件也尚不成熟，让台湾同胞按法律程序和变通方式在大陆设立户籍、申领身份证进而落实权利义务则是缓不济急、勉为其难。因此，在大部分情况下，台湾同胞在大陆的法律地位与权益保障幷没有严格遵循从“中国公民”到“大陆居民”再到“大陆居民权利及待遇”的路径，而是直接略过中间环节，采用从“台湾地区的中国公民”直接到“与大陆居民同等待遇”的路径。而从历史发展的视角来看，台湾居民在中国大陆的待遇逐渐在各个领域趋于与大陆居民相同，尤其是党的十九大更是正式提出“提供与大陆同胞同等的待遇”，这都有助于逐步形成一种“参照大陆居民”的涉台社会管理与公共服务体系，这是当下一条较为务实的路径。在全面适用大陆法律规范、全面落实台湾居民在大陆权利义务的目标导向下，推进“同等待遇”的政策路径未来将可以被直接“合法化”为适用公民权利义务相关法律意义上的相应路径。面向未来，对中国大陆而言，应延续既有的政策路线和工作成绩，同时适当凸显和强化台湾同胞在大陆作为中国公民的身份属性和法律地位，不断扩大和深化“同等待遇”政策，使得法律规范与政策实践在最终结果上相互契合。
五、台湾居民在大陆权利义务实践的治理体系
随着大陆推动两岸融合发展的主动性和主导性的增强以及国家治理能力的提升，大陆有动力也有能力推行具有包容性的举措，将在大陆的台湾居民逐步纳入国家和社会治理的范围。长远来看，国家的统一包括主权、领土、政府和人民等要素的统一，而推动台湾居民在大陆作为中国公民权利义务的实践也正是在人民层面逐步落实一个中国原则、渐进实现和平统一。为了更加全面地落实台湾居民在大陆的权益和待遇，大陆方面宜以法治思维为纲、以政策路径为用，逐渐将台湾居民权利义务实践的治理融汇到现代国家治理体系中去。
首先，充分尊重台湾居民在大陆的治理主体地位，充分发挥其主体性。推动同等待遇和公民权利义务实践需要法律赋权和政策支持，需要政府机关的积极有为，但更为重要的是不能仅仅将台湾居民视为法律和政策的客体即管辖的对象，要考虑到台湾居民切实的感受与需求，要认知到台湾居民作为权利义务实践主体的地位，充分利用台湾居民的主体性和积极性。在推进国家治理现代化与祖国和平统一的进程中，大陆的法制建设和政策实践处于量变和质变的迭加发展状态，随着越来越多的台湾居民来大陆创业、就业、学习和生活，大陆相应的法规、政策等可能滞后于形势发展实际，而来自于台湾居民的切身诉求与实质参与就能够使得相关的法律适用、政策规定等更具有广泛性、针对性和可行性，也逐步促进国家治理能力的提升与治理体系的完善。而且在保障和增进台湾同胞权益的实践中，台湾居民具有较强的权利意识和参与能力，在大陆积极争取改善境遇，也在一定程度上诱发了政府的政策创新，逐渐让法律适用和政策举措更加全面。在大陆的台湾同胞已经从早期较为单一的台商群体扩展为包括台青、台生等在内的多元群体，其相应的权益和诉求也逐步分化，大陆经济社会发展也日新月异，从投资扩展到就业、就学、生活及公共参与等领域所涉及的利益群体和参与主体逐渐多元化，以“台湾同胞投资保护法”为主体的专门法规已经不能完全覆盖在大陆的台湾居民权益事项。因此，立法机关、行政部门、事业单位、群团组织等应充分容纳台湾居民的主体多元性、参与积极性和诉求多样性，逐步扩大治理主体范围。
其次，合理处理台湾居民的属地化管理和服务，基于户籍地、住所和居所等构建台湾居民权利义务实践的属地管理模式或者委托管理模式。就当前的制度规定而言，袛有拥有大陆户籍的台湾居民才能充分实现公民权利义务及同等待遇。相当多的在大陆的台湾居民幷不拥有大陆户籍，在具体空间上是附著于住所或居所的，而公民依据住所和居所管理制度所享有的社会福利、公共服务及其便利程度都要低于户籍人口。因此，大陆方面可以考虑对于台湾居民权利义务实践的属地管理灵活处理：一方面，将住所、居所的属地管理比照户籍地管理模式，台湾居民在大陆住所、居所地的权利义务实践、所享有的社会福利及公共服务等可以参照户籍人口的公民权利实践和同等待遇；另一方面，对于台湾居民在大陆住所、居所和户籍地的登记条件和准入资格以及相应权利义务实践的处理标准应比大陆流动人口更为灵活和宽松，因为大陆流动人口在其户籍地能够充分实现其公民权利义务。在具体操作上，鼓励台湾居民按照《中国公民往来台湾地区管理办法》和户口管理规定等办理暂住登记、居住证及户籍登记事项，幷参照户籍人口逐步享受对应的社会福利和公共服务，如台湾居民在大陆居所地办理暂住登记后即可享受基本的社会保障、就业权利、教育权利等，办理居住证后逐步享有与户籍人口同等的居民待遇，全面放开台湾居民在大中小城市及建制镇的落户限制，合理确定特大城市落户条件，在积分落户制度中对于台湾居民的身份进行加权赋分。
再者，妥善利用台湾居民的大陆相关证件的区分功能，基于台胞证、居住证和大陆身份证的功能差异构建分层治理机制。台胞证最初的功用仅为台湾居民入出大陆的旅行证件，随着越来越多的台湾人在中国大陆长期居留生活，台胞证已经成为台湾居民在中国大陆的合法身份证明及法律证件，台胞证在实际效果上已经是应用范围最广泛、最普及的特殊身份证。台胞证也能够与台湾居民在大陆具有中国公民权利义务这一规范相对应，客观上确证了台湾居民即是中国公民，因此可以作为台湾居民在大陆具有作为中国公民权利义务的法律证明和证件，未来可以以台胞证作为依据在全国层面构建台湾居民管理与服务的统一协调机制。而居住证则证明台湾居民在某地有了较为稳定的居留事实。依据《居住证暂行条例》，居住证持有人在居住地将依法享受义务教育、公共卫生、劳动就业、参加社保等六大基本公共服务，而各省区市则结合地方实际出台相应的管理办法和实施细则。居住证具有一定的户籍权益替代功能，而且居住证提供的福利和服务越多，地区差距越小，户口户籍的吸引力就越小。⑨因此，居住证作为台湾居民享有具体权益和待遇的证明与依据，随着社会经济的发展和公共服务的改善，可以作为主载体去构建台湾居民权益与待遇的在地保障和促进机制。而身份证则是证明台湾居民在大陆已经完成居民身份转换，是在大陆能够充分实践和实现作为中国公民的权利义务的证明，可以作为依据将台湾居民完全纳入既有的居民管理体制和公民权利义务实现机制中。此外，以证件为执行依据的治理实践一方面应在既有界限内持续深化，在具体的法律适用、行政管理、公共服务、商业活动中增加相关证件的便利性，如在网络招聘、交易、社交系统中纳入相关证件的数据；另一方面可以逐渐扩大适用范围，适度模糊证件的功能性差异，让台胞证的法律属性实体化，让居住证的功能扩张“合法化”，使其逐步适用于学习、创业、就业、生活之外的领域以及居住地之外的地域，而且相关证件的属性、功能的融合也将是值得努力的方向。
最后，务实应对台湾居民在大陆的流动态势，基于权益的可转移性构建台湾居民在大陆权利义务实践的流动与转移治理机制。台湾居民在大陆是特殊的流动人口，高频流动会导致非户籍人口与户籍人口的差距、地区差距相互叠加影响到其实际权益和待遇，一方面会让台湾居民在居住地获得的原本低于户籍人口的权益和待遇会因流入新城市而丧失或缩水；另一方面会加剧台湾居民流向幷聚集于大城市的非均衡态势。与此同时，在大陆人口流动治理体制下，作为流动人口的台湾居民在大陆缺乏大陆流动人口能够在户籍地实现其公民权利义务的基础保障，而且已获得权益的可转移性也低于大陆流动人口。在户籍制度不断变革的大背景下，对人口迁移和权益实现的障碍，更直接地来自于权益流动性的缺失。⑩因此，随着公民权利尤其是养老、医疗、住房等社会化程度不断提高，权利义务与户籍的剥离度不断升高，当前台湾居民在大陆还需要拥有权益可转移或可累积的特别权利。总体上，为了深化台湾居民在大陆的权利义务实践，大陆需要确立符合实际需要的权益转移原则和规则，更需要将零散的台湾居民权益保障的相关规定及措施联结成为连贯的支持网络，实现台湾同胞能在大陆地区享受可转移的权益与待遇。具体而言，在国家层面通过中央统筹发挥对台湾同胞权益的兜底功能，一方面确定幷扩大与户籍和属地脱钩的台湾居民基本权利义务清单，覆盖所有在大陆的台湾同胞，直接在中央层面予以保障和推进；另一方面可以通过法律、政令等方式确立基本原则和计算规则，如台湾同胞在大陆的时间、义务与贡献可累积计算，医疗、养老、教育、保险等待遇可异地实现，指导和协调地方之间按照权益累积和待遇分摊的原则处理台湾居民在大陆的权益流动性问题。在地方层面，通过区际的对接互联实现对台湾同胞权益的共济功能，不同地区之间开展双边合作与多边合作，商定台湾居民的资格认可、异地权益承认和累积及转移细则以及待遇或负担分摊比例和信息交换技术规范等，至少应保证台湾居民在居住地已获得的权益和待遇不受人身流动的影响。
(本文系研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目“完善促进两岸交流合作制度安排和政策措施研究”（20ZDA097）、2019年度国家社会科学基金重大项目“‘一国两制’台湾方案研究”（19ZDA128）、2019年度国家社科基金项目“新时代‘一国两制’实践机制研究”的阶段性成果（19BZZ105）的阶段性成果。)
注释：
①余凡：《台湾居民同等待遇立法：成因、时机与路径》，《海峡法学》2019年第2期。
②季烨：《台湾居民在大陆的同等待遇法律问题刍议》，《台湾研究》2018年第3期。
③王鹤亭：《台湾同胞在大陆的法律地位与同等待遇》，《现代台湾研究》2018年第2期。
④季烨：《台湾居民在大陆的同等待遇法律问题刍议》，《台湾研究》2018年第3期。
⑤季烨：《台湾居民在大陆的同等待遇法律问题刍议》，《台湾研究》2018年第3期。
⑥李明超：《城市流动人口管理变革：透视积分制》，《重庆社会科学》2016年第11期。
⑦余凡：《台湾居民同等待遇立法：成因、时机与路径》，《海峡法学》2019年第2期。
⑧季烨：《台湾居民在大陆的同等待遇法律问题刍议》，《台湾研究》2018年第3期。
⑨郭东杰：《新中国70年：户籍制度变迁、人口流动与城乡一体化》，《浙江社会科学》2019年第10期。
⑩Li Zhang, Meng Li: Acquired but Unvested Welfare Rights: Migration and Entitlement Barriers in Reform-Era China, The China Quarterly, Vol.235, September 2018, pp.669-692.
（全文刊载于《中国评论》月刊2021年7月号，总第283期） |
