其二，疫情加剧了美国政府对供应链弹性的担忧。疫情愈演愈烈，美国个人防护设备短缺，美国企业将供应链管理的重点重新放在弹性和重建库存上，而美国政客则将其归罪于供应链在中国所致，特朗普政府采取措施，要求供应链回迁美国，而拜登政府则承诺与盟友和合作伙伴合作，以确保供应链在美国掌控之下。
其三，“国家安全”成为美国政府的首要关切。过去十年里，美国公众对中国的看法发生了重大变化。2011年，51%的受访者对中国持赞成态度，36%的受访者持负面看法。2020年，这些数字出现大反转，22%对中国持正面看法，而73%受访者持消极看法。该变化在美国政界得到积极响应，两党议员均声称中国对美国造成安全威胁，争先恐后对华示强。两党政见不同，一个方向是提高美国关键技术的创新能力，以更好构建弹性、多样化和安全的供应链与中国竞争，即“跑得更快”；一个方向则是通过限制中国获得美国技术，以减缓中国技术发展速度，即“阻止中国跑快”。尽管两政策有差异，但这两个方案都涉及将供应链迁出中国，或通过阻止美国使用中国设备，或鼓励公司与中国“脱钩”，重返“美国制造”。
三、未来中美经贸关系的挑战
近几年的贸易战，致使中美企业的投资意愿已降至最低点，近期美国出台的新政策可能进一步抑制双边经济关系。双方战略互信低和国家安全问题仍存在，对未来中美经贸关系构成挑战。
首先，美国对从中国进口的商品征收关税成为“新常态”，抑制中美经贸关系发展。2019年底，中美达成“第一阶段”协议。即使该协议生效后，关税仍将涵盖美国从中国进口的全部产品的近三分之二。美国从中国进口的平均关税提高到19.3％，而贸易战之前是3.0％。美国从中国进口的商品中有64.5％仍将由美国政府的关税覆盖。中国的报复性关税的贸易覆盖率的大幅度升级，与贸易战期间特朗普政府采取的许多政策基本拐点相吻合。第一阶段协议签订后，中国从美国进口的商品56.7％仍将受到报复性关税。
301条款从中国进口的商品征收的关税往往以中间投入品为目标。从中国进口的90％以上的零部件将继续受到打击。中间投入品的关税使美国公司与中国供应链整合的成本更高。这些产品可能成为美国和中国经济脱钩的持续压力。额外关税还将继续涵盖从中国进口的大部分运输设备、燃料等许多其他部门。双方仍然保持着大量的关税，令中美关系的未来道路将继续存在不确定性。
其次，两国深层次战略态度转变成“新常态”，无法提升双方战略互信。两国改变的不仅是战术手段，更是深层次的战略态度。这些改变是变革性的，也因此成为“新常态”，成为两国企业在未来投资中不得不面临的新现实。
中国综合国力迅速提高，开始转变以投资和低成本劳动力的经济增长模式，对外资的需求减少，政府开始鼓励产业升级创新幷倡导支持“民族品牌”。改革开放初期，中国给与外商投资者诸多便利和优惠措施，如减免税收、无偿提供土地、优先国内销售等，目的是为了用投资来提升技术、拉动经济发展。随着中国经济腾飞，对外资优惠逐步取消，幷在某些领域对外资也实行了技术淘汰和梯度升级。中国产业升级与美国日益趋同，两国经济从互补性向竞争性转化，产业竞争加剧，构成引发中美贸易摩擦的客观基础。随着中国不断开放，中国充分发挥大型经济体的后发学习优势，在技术上迎头赶上。在技术红利逐渐消失的过程中，美国企业在华利润受到严重影响，愈发对中国投资法规和政策敏感。
美国政府系列举措更进一步使部分美国企业考虑降低对中国生产能力的依赖，技术冷战虽很难打响，但世界已感受到越来越浓的寒意。美国对华为等高科技公司的禁令已在全球范围内产生“寒蝉效应”。英、日等国部分芯片供应商已宣布暂停向华为供货，谷歌暂停对华为提供安卓系统服务对其国内和国外手机业务影响有差异。华为在国内可利用安卓免费开源系统继续开展业务，但其在国外销售的手机将无法使用谷歌邮箱等安卓系统框架下的重要应用，可能导致海外消费者转向三星等厂商。美国近期拟采取系列措施，削弱中国在电动车及电池相关产品领域的地位。一方面，拟吸引特斯拉、大众等车企在美国扩展布局；另一方面，部分美国议员推动就保障锂等汽车电池必要金属的供应制定矿产安全法案，鼓励企业开发美国本土锂资源。中国电动车行业恐成美国下一个目标。
最后，跨越拐点或有“脱钩”风险。中美投资关系是影响其他国家处理中国投资的决定性因素。其他发达经济体通过美国观察中美双边投资关系，以藉鉴其对中国投资的管理方式。美国针对中国的激进单边主义防御政策，对经济合作与发展组织（OECD）的其他成员起了示范带动效应。一些成员对中国资本流动和开放的看法与美国趋同。2018年11月欧盟提出了新欧盟投资筛选框架，幷于2019年2月由欧洲议会通过。该框架鼓励成员国特别审查对包括关键技术和基础设施在内的敏感领域的投资，以及国家控制的实体或受“国家主导计划”支持的实体，所有这些都倾向于严格审查中国在欧盟的投资，提高中国的投资幷购门槛，这显然更符合美国的原则。同时，特朗普政府对华战略的重新定位，幷威胁盟友更强硬对付中国，这将对中国对外直接投资产生巨大影响。
在美国的影响下，发达经济体对中国投资的政治和法规限制越来越大，其他西方国家也在加大中国投资限制和技术出口管制。欧洲多国已经着手审查中国对高科技领域和重要基础设施的投资。出于对失去技术领先优势及军民两用技术向中国转移的担忧，多国正采取相应措施。澳大利亚阻止中国买家收购该国战略性资产；加拿大政府正评估中交国际（香港）控股有限公司对加拿大建筑业巨头爱康集团的收购是否会威胁国家安全；德国、法国和意大利呼吁建立涵盖欧洲各国的机制，严查外资收购活动；英国政府推迟一家中资企业收购英国飞机零件制造商北方航空航天公司的拟定交易。
2018年，中国企业对外投资较2017年下降40%，较2016年下降60%。发达国家为应对中国日益增长对外投资，对投资筛选框架进行改革可能只是全面改革的第一步，也极可能产生示范效应。如果经济合作与发展组织（OECD）以外的经济体将其作为指南，则最有可能采取其他政策措施，包括双重用途和关键技术的出口管制、数据安全和隐私规则、采购规则。
在此背景下，即使中美双方起初无脱钩打算，一旦跨越底线，则选择性脱钩不可避免。双方开始将贸易和投资看做国家间的冲突，而非管控冲突的有效途径。损害维系双边关系最重要的相互信任，不断限制双方在谈判中互相释放善意，幷质疑对方承诺对方履行诺言的可信度，制约中美经贸协议全面达成。即使达成协议，摩擦升级的印记也将影响两国公共和私营部门的未来决策，导致双边关系中对安全敏感的领域将继续出现更广泛的脱钩趋势。
（全文刊载于《中国评论》月刊2021年5月号，总第281期） |
